从大拆大建到“留改拆”并举城市更新开启2.0时代

  “老城区更新单元或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”“更新单元或项目内拆建比不宜大于2”“更新单元或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%”。这三组数字意味着持续多年的大拆大建开发模式行将终结，“留改拆”并举的城市更新2.0时代即将开启。

  8月10日，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，提出在城市更新中要严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，防止沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，探索可持续的城市更新模式。虽然只是征求意见稿，但足以透露出住建部对防止大拆大建的决心。

  这一文件的出台有着怎样的现实意义？对行业会产生怎样的影响？相关政府部门和企业应如何应对？针对一系列问题，中房智库邀请中央财经大学管理科学与工程学院副教授、国际合作处副处长王昊展开解读。

  新模式为政府和企业

  带来巨大挑战

  中房智库：住建部关于实施城市更新行动中防止大拆大建的征求意见稿已经下发数日，你对该文件如何解读？对未来的城市更新会产生怎样的影响？

  王昊：这是中央对严格规范各地城市更新实施所释放的重要信号，对于现阶段正确引导城市更新行动非常必要。其中至少体现出政府在四方面的考量：一是绿色发展和资源节约集约利用层面。如果大规模拆除重建，势必会产生大量建筑垃圾和废弃物，违背了绿色发展理念。二是稳定住房市场层面。大规模拆除重建在短时间内会对住房市场产生较大压力，对房价和租金产生影响，不利于住房市场的稳定。三是从保留城市历史文脉层面。大拆大建往往造成城市历史文脉的破坏，造成千城一面的局面。微改造的城市更新模式则是通过“绣花功夫”实现城市功能提升，保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌。四是从缓解城市问题的层面。通过在城市更新中防止大拆大建有助于避免社会分层（绅士化）现象，以及新的职住分异问题的产生。

  要理解严控大拆大建对行业的影响，首先要分析大拆大建背后的原因：

  首先，从经济角度来看，开发企业参与城市更新的根本动力在于盈利，微改造无法像整体拆除重建那样通过未来高收益预期在更新实施期撬动大量资本，因此市场动力较小。这一基本市场规律导致了大拆大建模式更受开发企业青睐。

  其次，从技术角度来看，目前的整体拆除重建项目可以分为两个主要阶段，即土地平整阶段和重新开发阶段，当拆迁、平整完成，重建阶段实则与新建项目无异。相较保留改造，这种大拆大建模式的技术门槛较低。同时，微改造模式往往难以有较高的未来收益预期，这进一步压缩了在各方利益博弈中的协商空间，增加了技术难度。因此传统开发商更倾向于拆除重建模式。

  第三，从政府管理角度来看，目前的城市更新对绝大多数城市来说都是新事物，各地城市更新相关制度的建立与实施尚处于初期，面对这一新事物，大多数地方政府尚未做好顶层设计和整体架构的准备。例如，多数地方仍沿用传统房地产开发的思路对城市更新进行管理，由于相关管理制度的缺位，造成了对开发企业市场行为管控不利的局面，进一步加剧了大拆大建问题的发生。

  住建部这一文件的发布，对各地今后的城市更新工作将产生较大影响，无论地方政府还是开发企业均面临巨大挑战，地方政府要打破土地财政思维，在法规、制度和标准上为城市更新行动创造良好环境；企业则要结合新形势及时做出战略选择，在城市拓展、项目选择、融资渠道、运营模式等方面做出重大调整。

  城市更新

  需引导社会资本参与

  中房智库：城市更新需要社会资本的参与，但是城市更新又是一项复杂的工程，牵扯问题多，投资回收期长，利润难以保障，在严控大规模增建的情况下，如何引导社会资本的参与？

  王昊：目前我们所说的城市更新不仅限于住宅社区，还包括工业园区、产业园区、商业项目的更新，体量非常大，仅靠政府财政支持是远远不够的。我认为可以从三个方面考虑：

  首先是地方政府要让渡出一定的利润空间，比如土地、税收优惠政策，社区内的商业运营空间，总之要平衡好政府财政投入和社会资本的利益分配。地方政府结合社区实际，采取适当优惠政策，让社会资本参与进来。例如北京的“劲松模式”，之所以可以盘活社会资本，主要是因为社区内有足够的商业空间，社会资本通过运营获取利润，用来弥补前期的投入。

  其次，在城市更新的融资模式和运营模式上要进一步创新。之前我国在基础设施领域引入了REITs试点和PPP运作模式，未来在城市更新领域也可以通过REITs、PPP等融资和运营模式吸引社会资本的参与。

  第三，要加强政策顶层设计，包括更高位阶的城市更新立法保障。目前很多地方政府在城市更新上还没有很好的顶层设计，随着住建部文件的出台，会有更多的城市会通过制度、法规、标准的完善，更好地引导社会资本的参与。

  通过住区更新

  解决好租赁住房问题

  中房智库：城市更新行动中鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设。如何通过城市更新统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题？

  王昊：老旧小区和城中村改造是城市更新的重点和难点，也是解决新市民、低收入群体租赁住房问题的重要途经。我认为可以从以下四方面考虑：一是拓宽融资渠道，切实推动住宅社区更新。应构建多层次、多渠道的住区更新融资服务体系，为城市住区更新奠定融资基础。例如，可通过设立城市更新专业银行对接城市更新的资金需求，其资金来源可通过政府投入、合作储蓄业务或发行股票、债券等形式进行吸纳。同时提高监管水平，确保专项资金专项使用，以解决住区更新的资金筹措问题。

  二是积极引导公众参与，加快推进住区更新实施。加强市民有关住区更新的信息普及，引导公众尽早参与住区更新以获得认同感，激发公众参与的积极性，通过公众参与的方式探索保持社区活力、延续城市文脉的发展方向和平衡社会公平、文化传承和社会经济效益之间关系的有效方法。例如，可由居委会或街道牵头，指导居民成立自管会或小区业委会，发挥业主的能动性，实现居住小区“共智共策共享”。

  三是提高建设用地利用率，切实保障多层次住房供应。城市更新过程也是土地再利用的过程，住区更新过程中应当注重提高住宅建设用地的使用效率，充分利用有限的建设用地资源，建立包括租赁住房在内的多层次住房供应体系，满足城市不同收入人群的住房需求。尤其对于低收入人口聚集的”“城中村””“棚户区”改造需要设计部分小面积、小户型住房，为原社区的流动人口、非户籍人口等低收入人群提供可支付的居住空间，尽可能保留原社区的社会结构。另外，利用集体土地建造公租房也已在多个城市展开试点，并取得了良好效果。

  四是从现实需求出发，真正提升城市住房品质。要识别居住人群的住房需求和社会需求，真正实现以人为本的住房品质提升。例如，针对老龄人口较多的老旧小区，要依据老年人的居住需求进行设计和改造，以满足老年人的居家养老需求。此外，老旧小区改造还要与周边基础设施和服务配套改造同步进行，政府应出台优惠政策，对行政、教育、医疗和社区资源进行整合，通过协调运营为住区居民提供优质的社会服务，增强老旧小区居民的获得感、幸福感和安全感。

  对征求意见稿的几点建议

  中房智库：如果让你为住建部这个征求意见稿提一些意见或建议，你会从哪几个方面提？

  王昊：针对住建部这个征求意见稿，我主要有四方面建议：一是要加强政策引导，制定相应的经济激励政策。我国城市更新的体量巨大，不可能单靠政府财政支撑，而要积极拓宽社会资本参与渠道。政府在其中的角色应由早期的发起者转变为监管者，让更多的社会资本成为城市更新实施主体。在对社会资本的市场行为引导中，不能违背市场规律，应以疏导为主，充分利用好经济手段对开发企业进行政策激励，推动由“土地开发”向“空间运营”的转变。

  二是严格科学评估，坚持“留改拆”并举。城市更新中的“保留or拆除”选择是个科学性问题，需要专业化机构的鉴定与评估。防止大拆大建并不意味着不要拆除重建，而是要在城市更新实施前对拟开展更新区域的既有建筑状况进行评测，明确应保留保护的建筑清单，同时鉴别危房且无修缮保留价值的房屋。例如，香港地区的城市更新发展历程较长，其对需要保护的历史建筑遗迹在全市范围有清晰的标识，这些区域是不得进行拆除重建的。

  三是充分考虑各方利益诉求，提高公众参与度。不同于传统房地产开发项目，城市更新项目也是改善居住条件、提升人民群众获得感的民生工程。城市更新行动中应践行幸福生活共同缔造理念，鼓励包括房屋所有者、使用者、社会公众等多元利益主体参与城市更新，做好公众咨询和征询意见环节，形成共建共治共享的格局。还要注意处理好更新项目全过程中各方利益的协调和平衡，大部分更新项目需要长期运营，其中一旦出现不可调和的利益矛盾将会导致更新项目失败。

  四是推行绩效考核，定期考核各地城市更新成效。对于城市更新的目标，目前中央和地方层面存在指导和实践上的脱节，急需对地方的城市更新实施绩效进行全面系统的评估，并结合奖惩制度保证地方政府能够及时修正城市更新策略，防止城市更新变形走样。绩效评估指标体系中应不仅包含经济指标，还应加大对社会效益、环境效益等综合指标的考量，避免地方政府依赖拆除重建拉动经济的传统和片面思维。

  观察

  必须给大拆大建套上“紧箍咒”

  苏志勇/文

  房地产市场从增量时代转向存量时代已经成为业界共识，而存量市场最大的蛋糕莫过于城市更新。

  “十四五”规划纲要将城市更新上升为国家战略，提出全面提升城市品质，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造。

  巨量市场将龙头房企引向城市更新赛道，特别是在供地“两集中”政策之下，越来越多的企业试图通过城市更新项目获取土地储备。

  城市更新大规模推进的同时，也暴露出地方政府和企业急功近利问题。有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。为此，住建部近日发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》,按照文件要求，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2；更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。虽然只是征求意见稿，但严控大拆大建将成为城市更新必须坚持的底线。

  对于地方政府来说，大拆大建的冲动主要源于GDP至上和土地财政依赖。土地从征收、拆迁、整理、出让到房地产开发，不仅为地方政府创造了GDP增长和政绩，也为地方财政带来丰厚的土地财政收入，这种土地财政依赖短期内很难打破。相比大拆大建，以微改造为主的城市更新减少了土地整理和出让环节，不仅失去了土地财政收入，反过来在城市更新过程中还需要政府在人力物力财力上的投入。在地方政府本就财政吃紧的情况下，城市更新的动力更显不足。

  对于开发商来说，影响最大的莫过于手持大量城市更新土地待开发的企业。按照文件要求，“督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改”。这就意味着企业之前所获得的城市更新项目将按照新的标准和要求进行调整，不仅利润空间很可能被压缩，规划调整过程中也会延长项目的开发周期。

  城市更新项目利润空间有限，但是在项目实施过程中往往通过与地方政府协商调整规划，增加拆迁面积、扩大容积率等方式提升获利空间，随着禁令的出台，房企此类操作将被严格限制，盈利预期会受到较大影响。

  此外，习惯了传统开发模式的开发商转而做微改造为主的城市更新，对其融资能力和运营能力也是巨大考验，相比传统房地产开发，城市更新的投资回收期更长，利润也更微薄。

  尽管城市更新对地方政府和房企带来巨大挑战，但是急功近利、大拆大建造成的恶果也必须引起足够警醒。过度开发带来的环境污染、土地资源和建筑材料浪费；大规模棚改拆迁带来的房价和租金轮番上涨；无序的旧城改造造成城市历史文脉和名胜古迹的破坏，拆迁安置引发的开发商、地方政府与民众的纠纷，其中教训可谓深刻。正是出于这几方面考虑，所以必须给大拆大建套上“紧箍咒”。

相关知识

住建部严管城市更新大拆大建，最多拆20%！业内：旧改将现变局
住建部：严控城市更新大拆大建，停止过度房地产化开发
住建部：严控城市更新大拆大建 确保住房租赁市场平稳
城市更新防止大拆大建 确保住房租赁供需平稳
楼市见顶!“大拆大建”时代过去,一夜暴富的机会不多了
防止大拆大建 住建部为城市更新过度开发问题划定底线
刚刚，住建部发声，严控大拆大建，释放6大信号，3类房子或升值
住房和城乡建设部就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》公开征求意见的通知
城市更新政策收紧
粤海壹桂府 | 核心城区叫停大拆大建，未来在广州这类物业有钱也买不到