城市更新政策收紧

【正文】

2021年8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，明确提出“不沿用过度房地产化的开发建设方式”，并将其与房地产调控结合在一起，意味着城市更新政策明显收紧，这也是继续7月30日政治局会议提出“纠正运动式‘减碳’，先立后破，坚持遏制‘两高’项目盲目发展”后，又一个尝试先规范、再进行推动的领域。

一、城市更新政策收紧，旨在规范三大乱象

（一）尽管城市更新行动看似是中央定调并鼓励，如2021年3月发布的十四五规划提出“实施城市更新行动……加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩”，但城市更新政策收紧还是能够说明当前政策层面对目前城市更新现状的不满和忧虑。实际上针对城市更新过程中的乱象，早在2020年8月，住建部就已经发布34号文进行规范（主要针对破坏历史文化现象）。

（二）此次住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》的背景具体有所指，即一些地区在城市更新推进过程中，继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建、急功近利，有些地方则随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本等。

（三）2020年11月住建部部长撰写《实施城市更新行动》后，各地区便开始将城市更新行动作为十四五时期的重要工作之一，其很大背景是城市更新行动被纳入了政府工作报告和十四五规划，且《实施城市更新行动》明确提出“争到‘十四五’期末基本完成2000年前建成的需改造城镇老旧小区改造任务”。

二、已在推进的城市更新行动与当前政策导向有明显不符

（一）为追求短频快的成效，现阶段的城市更新仍然延用了过去房地产化的开发建设模式，在传统招拍挂模式拿地成本不断抬升、融资渠道大幅受限的背景下，很多地产企业通过介入城市更新以实现更低成本和更多渠道拿地、更多渠道融资以及与政府更深绑定关系的目标，不仅可以缓解压力，也可以规避监管。

（二）但是《实施城市更新行动》强调的城市更新是聚焦于“完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化历史文化保护、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设”等，同时将其与完善住房制度、提高城市治理水平结合在一起，是一项系统化、精细化的漫长工程，因此并非传统由地产企业主导的短频快地产开发思路，即城市更新行动更强调提升城市功能。

（三）所以我们看到，《征求意见稿》提出要对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。这就意味着目前正在进行的一些城市更新项目可能会受到较大影响，目前的政策先体验评估、先立规则，即城市更新进程会明显放慢。

三、防止城市更新变样：通过三大指标严格控制大规模拆迁和增建

《征求意见稿》通过拆除比例（不超过20%）、拆建比例（不大于2）、以及就地就近安置率（不低于50%）等三大指标严格控制大规模拆迁和增建，意味着传统急风暴雨搬的大拆大建模式已经不行了，而因拆迁导致的住房需求、暴富效应以及房价上涨预期也被明显削弱了。具体看，

（一）鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋可以拆除外，其他既有建筑不大规模拆除，且拆除比例不应大于20%。对拟拆除的建筑，应加强评估论证、公开征求意见。

（二）不大规模新增建设规模、不突破老城区原有密度强度，原则上拆建比不宜大于2。当然允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。

（三）不大规模、强制性搬迁居民，鼓励以就地安置为主，就地、就近安置率不宜低于50%。

（四）不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，鼓励稳步实施城中村改造，住房租金年度涨幅不超过5%。

四、城市更新不只是拆，而是更强调“留改拆”并举、以保留提升为主

城市更新主要包括整治类、改建类和拆建类三种类型，但现实中地产企业参与城市更新更多以大拆大建为主，而中央推崇的城市更新不只是拆，即更强调转变城市开发建设方式，“留改拆”并举，即以保留提升为主，严管大拆大建。

（一）未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定专项工作的区域，不应实施城市更新。

（二）支持加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用。

（三）保持老城格局尺度，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。

（四）延续城市特色风貌、保留城市记忆，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。

五、稳步推进、转变观念，有多大能力做多大事

城市更新是一项系统工程，牵扯面更广、时间周期更长，各地区要量力而行，不一哄而长，有多大能力做大事，不通过传统地产开发模式大拆大建，更要强调长期效益，更强调运营收入。

（一）坚持城市体检评估先行，探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策，拓宽融资渠道、防范债务风险。

（二）不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。

（三）鼓励推动由“开发模式”向“经营模式”转变，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

六、高层对城市更新的定位已发生了根本性变化

（一）从《征求意见稿》来看，高层对城市更新的定位已发生了根本性变化，更强调城市更新的长期运营效益与规范运作，更突出政府引导与社会效益，不希望城市更新行动成为地产企业规避土地与金融等政策约束的路径，更不希望城市更新行动变成短频快的传统房地产开发建设项目，而是希望将其打造成城市升级工程、通过城市更新行动提升城市功能与治理能力，希望城市更新行动与地产行业隔离开来、划清界限，以避免城市更新行动与“房住不炒”的政策定位相悖。

（二）《征求意见稿》通过拆除比例不应大于20%、拆建比不宜大于2以及就地、就近安置率不宜低于50%等三个量化指标，进一步拉长了城市更新项目流程、大幅降低了城市更新的土地运营价值以及地产企业参与城市更新的积极性，意味着传统急风暴雨搬的大拆大建模式已经不行了，而因拆迁导致的住房需求、暴富效应以及房价上涨预期也被明显削弱了。

（三）《征求意见稿》通过城市体检评估先行、基础设施摸底排查、存量项目再评估与整改以及强化城市安全要求等方式提升了城市更新项目的运营成本，拉长了时间流程，城市更新项目步伐会进一步放缓，亦降低了地产企业和各地区通过城市更新项目进行规模扩张、快速获取短期效益和经济效益的可能性。

（四）《征求意见稿》到具体实施还有一段时间，不过一个现实的问题也很明显，即若地产企业参与城市更新的政策约束进一步增强、积极性有所下降，那么有谁来配合地方政府推进城市更新行动呢？地方政府能够掌握的市场主体主要为城投平台和地方国企，但前者参与城市更新很容易会涉及地方隐性债务问题。

（五）《征求意见稿》明确“探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造”。

这就意味着地方政府在城市更新中将起到更大的作用，而城市更新更强调微改造，我们理解城投平台、地方国企、现有资源所有者以及居民会成为城市更新行动的配合力量。而这里的“加大财政支持力度”除传统财政补贴等方面，更多是代指地方政府专项债以及设立城市更新引导基金等。

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【完】

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