城市更新面临的挑战与模式思考

  随着我国城市化进程从高速度到高质量的发展阶段，城市更新成为城市再繁荣的必然举措。过去摊大饼式的扩张造成城市内部存在大量低效利用的土地，而通过城市更新(尤其是有机更新)，可以实现城市低成本且高质量的内涵式增长。同时，当前房地产增量市场已现天花板，行业进入存量时代，城市更新是盘活存量土地最重要的手段，或将成为房地产行业新的增长点。

  一、城市更新的内涵及模式

  城市更新是对城市中某些衰落区域进行改造、升级和活化，使其再次活跃起来。具体来讲，城市更新有三种模式，这三种模式对应三种不同的运作模式和投融资模式。

  一是拆除重建，是指大部分建筑都被推倒重来，按新的规划重新建设。最典型的是城中村拆迁、棚户区改造、老工厂的拆除等。投融资模式基本上是房地产开发的模式。

  二是有机更新，是以原房屋建筑的保留为主，少量拆建，建筑承载的产业进行了升级。此类更新因主要涉及商业不动产，市场化投资力量比较强，对资产管理运营的要求比较高。

  三是综合整治，是不涉及房屋结构的拆除、改造，主要对房屋的配套设施和周边环境进行整治、更新。包括老旧小区改造、河道整治、公园再生等都属于此类。

  二、城市更新的发展阶段及近年政策

  我国城市更新的发展历程，主要经历了从改革开放建立市场经济体制，开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造;到快速城镇化时期的旧区更新、旧工业区的文化创意开发、历史地区的保护性更新;再到现在进入强调以人为本和高质量发展的转型期，更强调城市综合治理和社区自身发展的新局面。

  1979-1989年:城市更新重点是解决住房紧张和偿还基础设施欠债。《城市规划法》等三部法律针对旧城改建，提出了合理利用、适当调整、逐步改善的原则，以及改善居住和交通条件，加强基础设施、公共设施建设的综合要求。

  1990-2011年:城市更新进入了市场机制主导的实践探索与创新时期。土地有偿出让、分税制改革与住房商品化改革成为推动旧城更新运行的重要动力，随着一系列法律法规的出台，更加规范了城市规划与更新活动，体现出我国空间政策的“激励”与“约束”的双重属性。

  2012年至今:城市更新开启了以人为本和高质量发展的新局面。我国城市更新的相关法律法规更加注重生态文明建设，以及以人民为中心的国家治理体系建设，在鼓励社会参与的同时，出台了棚户区改造、老工业区改造、低效用地再开发、城市双修、老旧小区改造等一系列城市更新的相关政策。

  1.2012年以后棚改是城市更新的主旋律

  2009年国家层面发布第一个针对棚改的政策，住建部《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，2012年提出:到2020年要全面实现改造约4200万套、1亿人居住的城镇棚户区和城中村。2013年国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，棚改及城中村加快发展;2014年4月央行创设PSL(抵押补充贷款)，加大对“棚户区改造”重点项目的信贷支持力度，自2015年之后棚改货币化安置比重逐年上升，并在去库存政策的一起作用下，引起了全国一轮房价翻倍上涨，至2020年棚改目标全面实现，攻坚结束。截至2020年，拆除重建的棚改可以说是我国城市更新的主旋律。

  2.2014年政策导向从“拆改留”到“留改拆”的演变

  这一阶段政策以土地节约集约利用为指导思想，以工业用地改造、城中村改造、商办用房改租赁为主要形式。2014年国土部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出:鼓励“旧工厂”改造和产业升级;充分尊重权利人意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。当年，上海发布了一系列有关存量盘活、工业用地改造、城中村改造等政策作为中央政策的落实。2016年国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，首提允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，这成为了过剩商办物业转型的重要方向。

  3.2019年开始老旧小区改造等综合整治成为重点

  2019年底中央经济工作会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”，“城市更新”概念首次在中央层面提出。2019年住建部等部门发布《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，这也是继2017年老旧小区改造在15个城市试点之后将老旧小区改造推广至全国的首个政策。从全国层面看，2019年正式进入了城市微更新阶段，这一阶段政策以老旧小区改造和存量盘活为重点。2020年5月全国两会提出:新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。这一指标比去年增加一倍。2020年7月10日，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，指出:到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。根据住建部摸排结果，全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平方米。

  这意味着“十四五”期间，平均每年改造老旧小区3万个左右。2020年老旧小区改造接棒棚改，是我国惠民生、扩内需和促投资的重要战略，将成为未来城市更新的主旋律。

  三、当前城市更新面临的挑战

  1.开发周期长

  城市更新由于牵扯到主体多，有些项目开发周期在5-8年，特别是城中村项目和涉及工业用地转型的项目，涉及不确定性的因素多，这也是很多房企储备了大量城市更新土地，但难以转化的原因。以上海城中村开发为例，2014年3月26日，上海市人民政府批转市建设管理委等十一部门《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》的通知。规定:“城中村”改造地块可采取定向挂牌方式出让;制订每个“城中村”地块改造实施方案，形成“一地块一方案”后组织实施。并且提出:要按照“实事求是、量力而行”，“先试点、后推开”的原则，力争在2015年前启动35个城中村地块改造。其中，2014年启动11个城中村地块改造试点。截至2020年，上海城中村整体进展缓慢，只有近半城中村进入二级开发，大多数还处于一级土地整理阶段，或者还在前期规划阶段，进展不及预期。

  2.资金压力大

  城市更新项目很多开发周期长是因为资金压力大，开发后无法盈利，或者在前期就没有商业模式，导致社会资本参与的积极性大大降低。

  例如城中村项目涉及拆迁成本高，需要被拆迁人的配合才能够保证项目顺利推进，但在实际操作中经常出现拆迁时间拉长，成本费用超预算的现象，使得开发周期延长，参与主体的财务成本高，资金压力大。以上海为例，由于上海对住宅的容积率严格控制不超过2.5，常规用地基本上设置在2.0左右。这也就意味着纯住宅项目的拆迁经济效益平衡将变得越来越难，拆迁的成本至少占据了未来房价的50%，这样的成本分摊无疑极大地增加了拆迁的难度，拆迁获得的土地未来收益空间小。但如果城中村土地规划商办的话，虽然容积率可以做到4以上，但上海的商办多数要求较高的自持比重，项目销售收入大幅下降的情况下，城中村地块的收益面临较大压力。

  再例如工业用地转型项目，上海规定位于“195区域”(指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，总面积为195平方公里)以转型为导向，重点发展与新城建设相融合、与产业链相配套的生产性服务业，积极引导向城市生活功能转变，实施转型发展;未来此类地块重点推进转型、改造、提升，在符合要求的前提下进行转型。但在实际操作中，工业用地转型为商办用地，土地调规需要较长的时间，同时多数工业用地转型为商办用地需要100%自持，这对于产权人来说，工业用地转型商办用地需要补缴土地出让金，而转型后的商办物业仅能依托租金收益，在上海整体商办物业过剩的背景下，物业租金收入根本无法平衡前期的土地投入和建设成本投入，投资回收期长，资金压力大，这也是导致工业用地转型进展缓慢的原因。

  再看今年大热的老旧小区改造，从目前进展看，居民出资意愿低、社会资本积极性不足、政府财政压力大，老旧小区改造面临巨大的资金缺口，导致改造进展缓慢、效果不及预期。相较棚改，老旧小区改造不涉及拆迁重建，政府无法通过收储闲置土地再出让增收，这些项目本身不会带来资金来源。

  3.利益平衡难

  城市更新需要协调多方利益，多数需要政府、产权方、改造方、运营方等多方利益平衡。以老旧小区改造为例，老旧小区改造不同于新建工程，在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整，一旦协调不好，往往造成工期停滞或重复改造等问题。例如底层不让加装电梯，高层不让整改管道;没车的不让改停车位。由于涉及切身利益，居民往往都不愿妥协，常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。7月10日国务院发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出:健全动员居民参与机制。加强基层党组织建设、居民自治机制建设、社区服务体系建设有机结合。建立和完善党建引领城市基层治理机制，充分发挥社区党组织的领导作用，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进改造。因此，老旧小区改造平衡业主方利益可以发挥社区党组织的作用，而平衡改造方和运营方的利益，则需要构建有利于社会参与方的盈利机制，这样才能够可持续发展。

  四、未来城市更新发展模式思考

  城市更新的发展不仅见证着城市每一次的变迁，而且驱动着城市每一步的成长。如何把握好新时期的城市发展需求，更加有序、有新意且有质量地助推城市的高质量发展，不仅是城市管理者需要认真思考的重要课题，

  而且是城市更新面临的挑战和机遇。对房地产企业而言，城市更新更是资本与运营等综合实力的考验。

  1.运营为根，轻资产运营模式是主要方向

  长期以来，我国的城市更新主要方式以拆除重建、更新后销售和重资产运营为主。随着城市更新的不断深入发展，与传统方式相比，现在的城市更新因“出售少、自持多”而呈现出“长线持有、长期稳定收入”的特征。因此，运营能力就显得尤为重要。当前城市更新轻资产的运营模式主要有:一是长期租赁型，指以长期租赁的方式获取房源，对房源进行改造和装修后对外出租，并提供相关的增值服务;二是基金持有型，指由基金持有重资产，由专业化运营机构负责进行更新并开展运营管理;三是合作开发型，指城市更新运营企业与资产方或资金方成立合资公司，通过资源整合和专业运营获取资产增值收益，同时获得资产托管费等收入;四是专业能力输出型，指更新运营企业进行去房地产化，不持有重资产项目，而是通过在城市更新业务的开发和运营管理等环节提供系统化或品牌化的专业服务，并按比例分享项目收益。参与城市更新的企业应积极转变思路，培育运营能力，不断拓展城市更新的轻资产业务模式。

  2.产业为本，打造全产业链多重能力

  城市更新的本质是要给城市重新赋予生命力。通过城市更新，城市主体才能源源不断地吸引人口和资本，最终实现区域的可持续发展。因此，产业的发展与创新无疑是城市更新的重要源泉和动力。以产业集聚驱动城市更新，以产业创新激活城市再生，同时在拆除和建设之间找到一个合理的平衡点，可以说是现阶段中国乃至世界各国在城市更新过程中需要着力思考的主要问题。

  企业参与城市更新，需要打造全产业链多重能力。首先，要深入研究产业发展方向，重点关注国家导向性产业;其次，培育系统的产业促进能力，构建完整的招商引资产业链;再次，形成强大的企业服务能力，为企业设计一站式投资解决方案;最后，借助资本推动产业发展，创新和优化资金解决方案为入驻企业构建强大的金融平台等。

  3.金融为重，抓住公募REITs的风口

  金融是城市更新的“加速器”。在助力城市更新方面，金融资本既要具备项目风险的判断能力，又要拥有对项目风险的控制能力或价值创造能力。与传统的房企简单的“开发-销售”业务模式相比，城市更新的业务链多为“投资-建设/改造-运营”，金融需要针对每个环节的需求进行创新，形成适应城市更新业务的金融运作模式，即“城市更新+资产证券化”的模式，也就是投资基金化、建设/改造信贷化和运营证券化。具体来讲，就是在项目获取环节，因项目前期的风险和不确定性较大，企业一般可采取股权方式融资;在建设改造环节，因前期风险基本排除，可利用大额债券融资对项目建设形成有力支持;在运营环节，因项目已比较成熟且具有稳定持续的现金流，可以考虑以资产证券化的方式进行变现和退出。

  根据发达国家经验，公募REITs是未来城市更新嫁接金融翅膀的突破口。虽然当前我国公募REITs尚未推出，但今年基建REITs已进入试点，城市有机更新的长期运营要求通过资产证券化的方式支撑，后续随着城市更新项目运营的成熟，将会涌现出一批优质项目，公募REITs有望进一步发展。

  (作者崔霁系易居研究院院长助理兼综合研究中心总经理)

相关知识

城市更新面临的挑战与模式思考
​智库 | 市场的力量:房企参与城市更新的类型与模式
林中：2020年房企面临的10个挑战与10个应对策略
房地产开发模式不可持续 城市更新成土地盘活重要路径
房地产开发模式不可持续,城市更新成土地盘活重要路径
2020年蓝筹年会|变局之中 房地产的挑战与契机
2020年蓝筹年会 | 变局之中 房地产的挑战与契机
商业地产行业加速形成新发展格局 企业面临创新挑战
文旅地产面临多方面挑战
唐人:泛家装变革的机遇与挑战