深度研究丨“重启”“加速”成城市更新关键词

  相较往年，各地政府停留在城市更新宏观定义和目标的表述，2023年，绝大部分城市已经开始细化城市更新的落地性，明确了重点片区/单元/项目等范围。

  更新一梯队的上海、广州、深圳，配套政策出台和调整则更为频繁，在提升传统旧改项目合规性的同时，也明确了中长期目标，为后续市场化企业和社会资本介入预留充足时间空间。

  各区政府在2023年的工作报告中，也试图扭转2022年低迷局面，以广州为代表的城市宣布“重启”“加速”推动更新项目落地。城市更新的地域特色也在一线城市显现，如上海核心区范围内城市更新将成为低密住宅供应的主要手段、北京城市更新明确不覆盖一二级联动等。

  2023年1月28日广州市召开高质量发展大会，住建局提出2023年将计划推进127个城中村改造项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标，投资总量规模相较2022年增加60%，接近2022年全年房地产开发投资总额（3432亿）的三分之二。

  2月6日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》正式公开征求意见。规划至2025年，累计推进城市更新约100平方公里，至2030年累计推进约200平方公里，至2035年推进约300平方公里。

  《专项规划》提出，至2035年，拟推进旧村庄旧城镇全面改造与混合改造项目297个。其中旧村庄改造项目281个，包括全面改造项目259个；

  2023年2月22日，“广州城市更新动员大会”宣布第一批17个城中村改造项目集中开工，涉及广州城投，越秀地产、珠江实业、海珠城发、荔湾发展、天河高新、广州科学城等本地国企城投19家，宣告国企参与或主导的城中村改造新模式得到全面落实。

  作为广州城市更新的重要一极，政府定调“携同各区全力推进城中村改造示范项目取得突破”，旧村改造势必成为今年广州城市更新的发力点。

  在计划推进的127个改造项目中，包含12个新开工项目和69个前期项目，具体包括海珠沥滘、荔湾大坦沙、天河冼村、黄埔文冲等在建项目，白云黄边、番禺里仁洞等已批项目年内开工建设等。

旧区改造方面，将重点推进城市新中轴线南段、广州火车站、罗冲围片区、环五山创新策源区、珠江两岸、机场高速两侧、广州南站周边、东部枢纽等片区连片改造提升，探索片区改造新模式。

  继《上海市城市更新条例》之后，上海于2022年11月发布《上海市城市更新指引》，细化完善了城市更新项目的实施机制和保障措施。

  在用地保障方面，按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。其中，对于风貌保护类项目又作出如下特别规定：

  1、属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政交通设施整体提升等情形的，市、区人民政府可以指定统筹主体；

  2、城市更新涉及历史风貌保护和重点产业区域调整转型等情形的，可以组合供应土地；

  3、因历史风貌保护、旧住房更新、重点产业区域转型需要，可以由相关部门另行制定有关建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等差异化的标准或者管理要求。

  过往的土地政策不允许经营性用地协议出让，且土地招拍挂制度也不允许不相邻土地的捆绑出让。受此影响，风貌保护项目涉及大批存量保留建筑，无法满足土地出让对于“净地”的相关要求，导致上海中心城区旧改项目推进缓慢，众多项目长久停滞。

  《指引》颁布后，此类项目可通过协议出让方式出地。此举一方面避免了地方城投过多介入风貌保护、设计运营等劣势环节，专心发挥好平台作用和统筹角色，另一方面也通过保障介入主体能够最终获地，在项目前策环节就引入具备优秀策划运营能力和风貌保护经验的企业，保障项目最终落地效果。政府采用指定统筹主体、采用组合供应土地、差异化标准的组合拳，为风貌保护类的城市更新项目加码。

  至此，风貌保护项目的合规性大大提高，中心城区的旧改项目将会出现明显提速。此外，风貌保护地块高保留保护建筑比例、严格建筑限高等要求，与低密豪宅这一稀缺住宅品类先天契合，未来或将成为低密豪宅用地的主要供应渠道。

  2022年11月25日，《北京市城市更新条例》表决通过，自2023年3月1日起施行。《条例》定义了城市更新的“北京模式”，即脱离土地一级开发、商品住宅开发等，对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。

  北京在选择城市更新的推进模式时，断开了城市更新与土地一级开发和商品住宅开发的链接。

  一方面原因是住建部“禁止大拆大建”相关的严格落实。杜绝“契约式”和“委托式”的开发模式滋生的产权纠纷、补偿纠纷，转而由政府交给功能型国企来完全主导一级土地整备，以此来增强城市更新规划落地性，确保更新项目高度可控。

  另一方面是基于北京市的特殊发展现状。作为我国首个减量化发展的超大城市，北京2035规划提出的“实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整”，而一线城市的旧改项目征拆迁成本高企，必然需要借助规划指标调整，提高容积率和住宅配比使项目可行。土地指标可能无法支撑一二级联动模式的持续推广。

  政策推出必然会对北京的城市更新发展产生显著影响。一方面，土地的征收工作将落到地方国企和城投公司肩上，地方城投平台的融资压力进一步增大，政策性贷款的渠道和支持力度需要进一步加大，社会资本引入的诉求也会凸显。

  此外也会对北京城市更新的发展方向产生影响，短期内的发力点可能会落到有机零星更新，政策也会更多的机遇此类项目进行试点、创新。

  例如《条例》第三十条，针对通过腾退来恢复传统四合院格局，可引入新业态实现建筑功能激活；实施主体完成直管公房申请式退租和恢复性修建后，可以获得经营房屋的权利，借直管公房经营预期收益等应收账款进行质押，创新融资模式，以此化解老旧楼宇更新融资的难题；区属直管公房完成退租、腾退后，实施主体与区人民政府授权的代持机构共同享有权益。

  城市更新作为一个新兴赛道，长久以来都存在界定不一、各地差异化执行等问题。

  在国家的高度重视下，各地通过完善立法和部门章程，更新的论调趋向统一，城市更新归向“民生”。

  不论是广州近期提出“先补偿安置后搬迁”，还是上海把实施城市更新行动归口于民心工程，北京强调借助城市更新提升城市治理能力，都说明政府在强化城市更新项目的公益属性。叠加“地方国企全面介入城市更新”的宏观发展趋势，单凭一二级联动等前端开发优势的企业很难再介入一线城市后续更新市场，而擅长“片区长效开发运营”“存量资产盘活”“历史风貌保护”的优质更新企业会更具有竞争优势。

  城市更新也是一个复杂的综合赛道。各城市在更新推进过程中，会结合宏观发展背景，及时调整和制定具有地方特色的更新策略。

  以一线城市为例，广州的城中村项目由此前的完全市场化转为“政府介入，村企协同”，上海由于严格的风貌管控要求反而能够通过城市更新释放出稀缺的低密住宅用地，北京杜绝城市更新的一二级联动开发模式，直管公房、平房院落成为政策创新的着力点……

  越来越多的信号都透露出城市更新的“政策红利期”已经到来，但更新政策的差异化、特殊性都需要企业保持更高的政策敏感性，审慎布局。

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