老旧小区改造的“宜昌路径”

  “排水管道修好后下雨再也不积水了，还有新修的凉亭、晾晒区、活动小广场，能参加各种社区活动，现在的生活很舒适。”春节期间，宜昌市船柴社区四合院小区41号楼居民杨帮安，44号楼居民李柱、吴鹤峰正坐在小区红色砖楼前的长椅上晒着太阳，并向中国房地产报记者介绍着经过3次改造后面貌焕然一新的小区生活。

  这是湖北省宜昌市老旧小区改造中一个典型社区，也是新时期城市更新的一个小小缩影。

  宜昌市先后两轮入选全国城镇老旧小区改造试点城市，其中资金共同分担、动员群众参与、改造意愿征询、破解加梯难题、典型案例宣传等5项政策入选住建部城镇老旧小区改造可复制政策机制清单。

  据宜昌市城市改造服务中心负责人介绍，宜昌市2005年底前建成的城镇老旧小区1783个，涉及居民28.17万户，计划“十四五”期间基本完成改造。截至2022年12月底，宜昌市累计开工改造城镇老旧小区1128个、14.56万户，已完成改造1128个、14.56万户；其中，2022年完成老旧小区改造286个、3.6万户，累计完成投资31.86亿元。

  经过数年摸索，宜昌走出了从政府主导的旧城改造模式到居民自发参与的完整社区建设模式，并坚持“党建引领筑基、共同缔造聚力、治管并举固本”的城市有机更新主线，走出了一条可借鉴的“宜昌路径”。

  “一张蓝图”干到底

  两次入选全国试点城市

  作为长江三峡起始地，宜昌风景秀美，是湖北省地级市、省域副中心城市，地处中国中部、湖北省西南部、长江上游和中游分界处，素有“三峡门户”“川鄂咽喉”之称。

  如何把握区位优势、顺应时代发展，加快建设宜昌特色的现代化特大城市，补足服务设施不足的短板让城市居民更有获得感，是对城市管理者的长期考验。

  2017年12月1日，住建部在厦门召开老旧小区改造试点工作座谈会，确立了15个老旧小区改造试点城市，宜昌成为湖北省唯一入选城市。这对宜昌来说迎来了一个新发展契机。

  “入选试点城市对我们是荣誉，也有压力。如果把试点看为新起点，到2019年10月宜昌旧改工作是摸着石头过河，也可以看作第一个阶段。”上述宜昌市城市改造服务中心负责人说，成为试点城市后，住建部会定期指导，汇总其他各地经验做法，因此如何在全国做出表率是很有压力的，动力是大家会更积极地去摸索尝试更好的做法，如到了2018年初，试点推进老旧小区成立了党支部，一些居民也主动参与了进来。

  2019年10月17日，宜昌再次入围住建部新一轮全国城镇老旧小区改造试点城市。

  “2019年10月～2021年12月为第二个阶段，这个阶段在第一轮试点基础上深化了群众参与和基层治理。”上述宜昌市城市改造服务中心负责人说，第三阶段从2022年开始，结合完整社区建设展开，因地制宜从整个大片区考量，不仅补齐了老旧小区生活短板等，还从“旧改”迈向了“城市有机更新”。

  上述宜昌市城市改造服务中心负责人介绍，宜昌市成立了市长任组长的城市更新工作领导小组，领导小组办公室设在市住建局，组建了城市更新工作专班，负责政策制定、规划编制、计划制定、协调调度、考核督办等工作，按项目构建“1名市级领导挂帅、1名县级领导负责、1家市或区属国企推动、1家专业单位策划、1个工作专班运转”的“五个1”工作推动机制推动城市更新。

  从政策制定来看，亦在结合工作实际不断推进。2022年1月，宜昌市政府出台《关于全面推进城市更新工作的实施意见》，明确了城市更新的主要任务、支持政策和保障措施；3月，出台《宜昌市城镇老旧小区改造提升行动（2022～2025年）实施方案》，按照打造完整社区、推动城市运营、夯实基层治理的要求，以优化环境、完善功能、营造场景为重点，推动城镇老旧小区改造；6月，出台《关于开展场景建设三年行动的实施方案》，打造“邻里生活、公共服务、健康医疗、文化休闲、全民学习、创新创业、平安法治、城市安全”八大场景，补齐社区设施短板。

  “宜昌的城市更新把系统观念、统筹思维贯穿城市更新工作始终，防止顾此失彼、反复折腾。”上述宜昌市城市改造服务中心负责人说，除了高位协调机制，宜昌将城市更新纳入经济社会发展规划、国土空间总体规划统筹考虑，实行地上地下统筹，推动产城融合、职住平衡。编制中心城区城市更新专项规划，以城区“二带二岛多片”辐射县城全域更新，做到一盘棋做谋划，一张图干到底。

  推动“拆改留”向“留改拆”转变，以保护传承、优化提升为主，拆旧建新为辅，严禁大拆大建，稳妥推进小规模、渐进式、可持续的微改造，更好保留城市记忆。如二马路改造项目，围绕“码头味、民国风、烟火气”，实施拆改结合更新，通过拆除危房违建、保留历史建筑、改造老旧小区、提档商业街区，串联起二马路历史街区、解放路步行街、古今大南门，塑造了城市新地标。

  多元化共建：干部走下去，群众走上台

  理解城镇老旧小区改造“宜昌路径”有几个关键词不能忽视：党建引领，共同缔造，治管并举。

  走进船柴社区，能从居民洋溢的笑脸上感受到老旧小区改造给他们带来的新生活。

  船柴社区始建于1985年5月，隶属宜昌市西陵区西陵街道，原为403厂企业型社区。2021年2月，宜昌船舶柴油机有限公司顺利完成供水、供电、供气及物业管理“三供一业”移交工作，社区由企业型社区转型为社会型社区。

  船柴社区总面积2.2平方公里，总户数3175户（4572人），已组建6个小区党支部，自管党员245人，下沉党员41人。社区已完成党组织建设全覆盖、业委会组建全覆盖、市场化物业管理全覆盖的3个全覆盖。四合院小区是船柴社区下面的一个以老年人为主的社区，共有4栋楼100户。

  “是不是厂里不要我们了？”2021年刚由厂管转为街道管理时，小区内的老住户有了很多顾虑。船柴社区书记孙娟说，后来随着在大小事务中与居民沟通，以及居民的参与后，顾虑慢慢消除，也建立起了彼此的信任。

  “平时上午八点到下午五点半是社区工作时间，晚上一般是加班写材料，或到居民家里坐坐，又或者参加小区协商议事会。”孙娟的时间安排得很满，周末会组织参加居民活动，有事会在第一时间过来。

  长时间“泡”在社区里，孙娟说起社区的大小事滔滔不绝。据孙娟介绍，小区有不少居民是各方面的能手，进小区大门口墙上的诗就是78岁的居民吴鹤峰所写，活动室摆放的大鼓等厂区旧物件都是居民从家里拿出来的。

  记者还了解到，有不少像吴鹤峰一样的老人来自上海、四川、大连、青岛等不同城市，当年响应“三线城市建设”，他们大学一毕业就来到这里扎根，一呆就是一辈子。

  “他们把一辈子献给了‘三线建设’，献给了国家献给了宜昌。”孙娟由衷地表达了对这些老居民无私奉献精神的敬佩，也希望把社区服务做得更细致贴心。

  为了让居民更有归属感，社区通过“实物展览+场景再现”等方式重温“三线建设”时期船柴人红心向党的决心，建设了“五乐”志愿服务站、“薪火”传统文化实践基地及“百姓传声筒”小剧场等多功能于一体的文明实践基地。

  “社区坚持党建引领、多元共治、共同缔造的理念，不断探索家门口的小区治理服务体系。”孙娟说，船柴社区以“大事共议、矛盾共解、问题共决、难题共治”为方针，结合社区大党委和下沉党员的力量，形成了行之有效的“345”（“三张清单”“四单服务”“五步议事法”）工作法。整合社区各方合力，搭建居民协商议事会和业主协商议事会两大平台，打造乐享、乐治、乐邻、乐助、乐学的“525+”小区新格局，打通基层社会治理的“最后100米”。

  上述宜昌市城市改造服务中心负责人介绍，在动员居民参与方面宜昌摸索出了“三步策略”：一是完善顶层设计。宜昌市委出台《关于实施筑堡工程加快推进基层治理体系和治理能力现代化的意见》及9个配套方案，推进为基层减负等16个立行事项，形成了以老旧小区改造为切口，强力推动基层治理体系的革命性重塑。

  二是摸清群众需求。运用“宜格微治理”社会治理一体化平台，开展红色微服务、小区微治理、议事微平台“三微治理”，采取线上线下联动方式，开展“场景怎么建请您来点单”“小区怎么管大家商量办”“物业怎么样请您来评判”等系列活动，点对点建立完善社区居民需求清单、资源清单、项目清单。

  三是推动多方参与。出台规划师进社区、社区参与式规划等制度文件，引入深圳奥雅设计、上海四叶草堂等专业机构，按照“设计师+学生+居民”的参与机制，辅助居民参与小区建设。

  上海同济大学四叶草堂团队在葛洲坝街道英雄山社区指导居民开展墙绘涂鸦。（宜昌市城市改造服务中心供图）

  “当阳模式”探索融资难题

  对于旧改来说，有一个绕不开的难题就是资金问题。

  “我们小区有住户515户，每户出1000元用于社区改造。”宜昌市伍家岗街道桔城路社区都市田园小区的业委会主任牟少勤说，他参与了小区改造全程，社区增加了文化广场，规范了停车位，新建了晾晒区、垃圾屋等设施。

  据该社区相关工作人员介绍，都市田园小区于2021年3月开始进行老旧小区改造，增加了停车位、架空层、活动室、绿化、环形步道、休闲座椅等设施，目前在进行绿化的完善和文化氛围的提升，已接近尾声。

  站在文化广场里，牟少勤细说着小区改造前后的变化。沿着388米步道前行，牟少勤点赞这条曾被人扔垃圾的小路如今变成了干净整洁的步道，他经常遇到居民饭后过来散步。

  “原来这里是卫生死角，种菜的多，去年改造时还被蚊子咬了一身包。”站在环形步道上，回顾这一年多的旧改工作，伍家岗区老旧小区改造项目技术负责人刘毅也感慨良多。在他看来，该小区改造难点问题是燃气、电力电缆、自来水管道探查和改造中影响居民出行的协调工作。“当时是边设计边施工，改造完房子单价每平方米至少升值1000元。”

  都市田园小区改造后的墙体彩绘。（宜昌市城市改造服务中心供图）

  引导居民出资是旧改筹措资金的渠道之一。宜昌建立“居民拿一点、产权单位帮一点、政府补一点、市场化方式争取一点”资金共担机制，按照“不限金额，贵在机制”的思路，引导居民积极出资参与改造，出资标准由居民自行协商，累计争取居民捐资0.71亿元；调整加装电梯公积金提取政策，允许房屋产权人直系亲属提取公积金用于加装电梯，累计提取公积金668笔2658万元。

  “第一轮试点时中央还没有补助，改造体量不是那么大。”前述负责人说，2019年之后中央有补助资金，改造的数量和进度都有明显提升。

  在这个过程中，宜昌抢抓政策机遇，争取到了中央补助资金19.05亿元，省级奖补资金0.18亿元，市级、区县配套资金3.77亿元，发行地方政府专项债券4.74亿元，通过原产权单位、管线专营单位筹集改造资金0.84亿元；累计获批银行授信17.68亿元，申请政策性开发性金融工具0.58亿元，统筹民政、文化和旅游等各类资金，用于老旧小区设施改造。

  值得一提的是，宜昌当阳市将369个老旧小区打包争取银行贷款6亿元，按照片区化、市场化、增值化、智慧化、筑堡化的项目建设、运维方式，通过停车位、广告经营、充电桩、自动售卖机等经营资源回收投入，“借用管还”的“当阳模式”经验做法在湖北全省推广。

  据了解，为全面推广老旧小区改造“当阳模式”，宜昌接下来的旧改工作重点将围绕以下三个方面展开：

  一是加快适老化社区建设。推进加装电梯“应装尽装”，加快幸福食堂布点，利用闲置用房、宜邻驿站等方式，采用“中央厨房+”模式，延伸产业供应链，解决社区居民特别是老年人的就餐问题；

  二是推广运用宜邻驿站，补齐公共服务设施短板。通过分时段共享，集成四点半学堂、社区娱乐室、居民议事平台、自助购物、充电服务站、幸福食堂等复合功能，引导多方参与运营管理。2023年，完成“宜邻驿站”安装500个单元；

  三是加强智慧化建设，搭建市县两级城市运营平台，将小区改造后的停车、小区广告、充电设施、无人售卖、社区商业、物业服务等信息接入城市运营平台，利用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术，提升“上云、用数、赋能”的能力，打通智慧城市的“最后一公里”。

  桃花岭社区增设的“宜邻驿站”，复合幸福食堂、居民议事、休闲活动、“四点半课堂”等多样功能。（宜昌市城市改造服务中心供图）

  “宜昌计划2023年完成改造城镇老旧小区325个、涉及居民6.36万户，预计投资20.07亿元，计划加装电梯300部，推动100个社区设施补短板。”上述宜昌市城市改造服务中心负责人说。到2024年底，实现完整社区建设达标60个以上，形成15个以上示范案例，努力打造具有引领示范效应的完整社区建设“宜昌模式”，到2025年底，完整社区覆盖率达到40%。

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