保障性租赁住房的补贴制度，亟待从供给端转向需求端

  住房租赁主要针对社会中低收入群体、收益低，具有较强的准公共产品属性，因而各国政府都会采用财政补贴的方式支持住房租赁。根据国际经验的比较，结合我国目前的租赁现状，应当重视建构新时代的租赁补贴制度，将住房租赁补贴对象从户籍低收入家庭扩展到保租房和市场化长租房，按照城市住房供需特点调整补贴对象，逐渐从供给端转向需求端。

  一、保障性租赁住房的准公共产品属性要求政府提供补贴

  从理论上看，政府要提供公共补贴的原因是“刚需性”市场失灵。刚需性市场是指需求价格弹性很弱，即便处于长期均衡下卖方依然处于强势地位，导致资源无法优化配置，造成社会贫富差距扩大。住房市场是一个典型的“刚需性”市场，在我国半市场半统制的住房市场中，由于供给非市场化以及住房与社会福利的高度关联，消费者不得不接受高房价、高租金，部分消费者不得不被高门槛排挤在市场之外。住房分层造成的社会财富不平等日益加剧。从社会公平的角度，政府通过转移支付提高低收入群体的福利，也是实现共同富裕的重要举措。

  为了解决刚需性市场失灵，政府或者直接介入市场成为供给方，或者采取补贴、减免税收等方式鼓励增加供给，扭转买方弱势地位，增加低收入者的自由选择权，能够促进资源配置，提升经济运行效率。保障性租赁住房不是严格意义上的公共产品，但具有明显的准公共产品属性，具有有限的非竞争性和较强的外部性，并且投资收益低，应采取政府和社会共同分担的原则。

  从现实中看，我国保障性租赁住房建设存在成本高、收益低的内在矛盾，光靠市场力量难以跑得通，机构化发展滞后。由于缺乏抵押物或其他金融产品，租赁企业普遍面临融资难、融资贵的问题。重资产住房租赁企业租金回报率过低，中资产企业难以取得优质物业且改建成本过高，轻资产企业没有进入规模效益带来的盈利阶段。再加上受到疫情冲击，住房租赁企业抗风险能力整体较弱，还未走上健康可持续运营的轨道。因此，政府应当加大财政政策力度支持市场主体积极参与保障性租赁住房建设和运营。

  无论是理论还是现实条件，发展保障性租赁住房都离不开政府补贴。目前，国家已出台针对含保障性租赁住房在内的住房租赁减税政策，同时中央财政将在三年投入402亿支持住房租赁市场发展，一般是给予供给方一定的奖补。但由于我国大城市租赁住房租售比普遍过低，财政资金投入对于租赁投入而言仍然只是“杯水车薪”，无法有效撬动社会资本。此外，由于财政补贴项目审计趋严，相关专项资金支出标准规则尚未建立，财政补贴资金落地中容易出现资金长期闲置、资金使用效率低下、资金使用不规范等问题。根据多地2020年财政预算审计工作报告，中央专项补助资金未能及时使用的情况较为普遍，财政资金投入撬动社会资本的效果有限。

  二、从国际经验看，补贴从供给端向需求端转变是住房发展阶段的趋势

  美国大萧条时期公共住房建设开始加速，成为保障性住房的主要形式。由于公共住房运营过程中出现的财政压力、缺乏维护、贫困集中等问题，公共住房建设逐渐停止。1968年美国《住房法》为建设自有住房及租赁住房提供补贴，迫于支出成本过大，1972年废止了该政策。1974年《房屋社区发展法案》建立了第一个全国租房券计划，此后租房券成为美国住房保障的最主要方式。建设补贴计划虽然被终止，但供给端补贴方案最终转变为低收入住宅税收补贴方案，1986年《税制改革法案》推出的LIHTC项目，该方案针对供给端进行税收抵免和补贴。开发商和地方政府共同决定项目建设的具体位置，至少有20%的单元可为收入不高于都市区平均收入50%的住户所承受，或者有40%的单元可为收入等于或低于都市区平均收入60%的住户所承受，即有资格获得税收补贴。目前美国的保障性租赁住房以需求端补贴的住房选择券和私人补贴住房为主。住房优惠券计划旨在帮助极低收入家庭、老年人和残疾人在私人租赁市场上获取体面、安全和卫生的住房。住房选择券由公共住房机构（PHA）在当地管理。公共住房机构代表参与的家庭直接向房东支付住房补贴。租房券计划优先考虑收入低于地区平均收入水平的30%的极度贫困家庭。

  英国从1945年到1972年的大部分住房补贴都用于建造社会化住房。1949年颁布的《住房法》为公共和私人部门的房屋修改和改建提供了补助，1951年保守党上台之后提升了补贴的金额，促进更多的社会化住房建设。到20世纪70年代初，廉租房已占到英国住房总量的近三分之一。由于英国在社会住房上的补贴过多，财政压力逐渐凸显，地方政府被敦促利用住房补贴向租户提供与收入相关的租金补贴。1972年《住房金融法》出台，对租客实施了租金回扣补贴。1982年的《社会保障和住房福利法》出台，英国政府将补贴回扣制度合并为新的住房福利制度，补贴制度从以房产为基础转变为以家庭收入为基础发放个人补贴。2009年大约三分之二（64%）的住房公共支出用于住房补贴，36%用于建造新房。2015年85%的公共住房支出用于住房补贴，只有15%用于新建住房。

  德国战后实施大规模社会化住房建设，在1949年至1966年期间，住房的建设数量约为900万套，当中约有51%是社会化住房。1960年12月政府出台《关于租金补助的规定》，1965年出台《第一次住房补贴法》推出“住房福利”，为贫困人群租房提供住房补助。1971年，德国政府认为已经初步解决了住宅数量不足的问题，联邦颁布《实施长期住房计划法》，从1971年开始，联邦政府预算中社会住房减少。1982年，联邦政府认为租赁市场已经达到了公共供应和私人投资的平衡，1986年联邦不再为新的社会住房建设提供补助。2000年以后，新的住房补贴法案开始强调直接补贴居民，逐步停发住房建设补贴。2001年，德国住房法重新组织了对低收入租户的支持，从提供建筑补贴到需求端补贴的转变，公共福利从建房转向了通过补贴直接支持居民。2005年，德国社会保障体系全面改革，租房补贴的发放范围紧缩，发放额度根据救助对象的收入划定补贴比例，不再提供无对象差别的租金全额减免。目前既有发放给房东的补贴，也有发放给租客的补贴，90%以上补贴直接发放给租客。

  日本的情况比较特殊。上世纪90年代房地产泡沫破灭之后，日本经济低迷、债务率持续攀升、老龄化日益严峻，住宅空置率不断增加。2006年废止《住宅建设计划法》，退出国家计划住宅建设。日本1991年土地税制改革大大促进了租赁住宅的供给量，不大存在租房困难问题。但日本“木质结构”的住宅寿命短，早年建设的住房需要改造，住房政策从重视新建转向重视存量利用。日本都市再生机构（UR）通过存量改造向低收入人群提供租赁型住房保障，公共住宅为特定的职员群体提供住房保障。

  对比国际上主要发达国家在保障性租赁住房上的政策可以发现，保障性租赁住房的补贴政策模式大多从供给端转向需求端。需求端政策支持的主要优点可以给保障家庭更多的住房选择权，政府无需在建设和维护环节进行干预，不会扭曲供给市场的要素配置。缺点是，在供应不足的情况下，需求端补贴容易鼓励过度性住房消费，导致租金上涨。因此，采取供给端补贴还是需求端补贴，主要取决于市场供需的相对结构。大多数国家在住房数量短缺阶段，通过财政补贴政策支持供给端建房，当过了短缺阶段，政府对保障性住房的投资在退出，保障方式主要转向对困难群体的直接补贴。

  三、我国的住房困难主要是需求端支付能力不足

  过去20多年，我国住房建设取得了巨大成就，全国层面住房总量供不应求的时代已经过去，住房困难主要集中在大城市，以进城务工人员、新毕业大学生、流动人口为基础的新市民群体为主。因此，制定住房补贴制度要结合我国住房发展实际。

  第一，除了少数超大城市之外，我国大部分城市可供租赁房源较为充足，不需要大规模新增建设。当前我国户均住房套数大于1，已经总体上告别了住房短缺，实现了住房的基本平衡。根据贝壳研究院数据，深圳、北京等6个城市常住人口户均住房套数低于1套；太原、长春等3个城市户均住房套数在1.0-1.1套之间，住房市场供求总体处于平衡状态；郑州、武汉等11个城市户均住房套数超过1.1套，住房市场供求总体处于宽松状态，可供租赁房源较为充裕。也就是说，除了少数城市还需要通过新增住房的方式增加供给之外，大部分城市要解决的是支付能力不足的问题，再增加住房建设可能会造成资源浪费。

  第二，租房困难主要是需求支付能力不足。如果是供给数量不能满足需求，市场租金必然会呈现总体上涨的态势。但过去3年租赁市场的情况表明，除少数城市之外，大部分城市租金水平下跌或小幅上涨，租赁房源空置率显著提升，租赁时间周期明显延长，这表明需求减弱影响了租赁市场。在疫情发生3年后，城市的就业和居民收入受到影响。因此，提高租房群体的支付能力比扩大房源供给更为直接。随着我国年轻人口增长放缓甚至减少，老年群体逐步释放房源供给，再进一步增加住房会形成资源浪费。

  第三，供给端补贴存在诸多问题。一是补贴形成的价差容易被转移。保障性租赁住房通过价格管制（租金低于同地段同品质市场租赁住房租金）的方式降低租房群体支付压力。目前已出台落实文件的部分城市要求保障性租赁住房租金不高于市场租金的90%，如北京市要求“保障性租赁住房项目租金应当低于同地段同品质市场租赁住房租金水平，其中，利用企事业单位自有土地建设的保障性租赁住房，应在同地段同品质市场租赁住房租金的九折以下定价”。价差会形成市场寻租套利空间。目前政策要求，保障性租赁住房主要针对“新市民、青年人”群体，以户籍、职业属性来划分、不与收入关联容易导致骗补的情况，从而导致补贴转移。

  二是供给端补贴容易扭曲市场结构。政府对开发商采取补贴激励容易导致供给与需求不匹配。一方面，大城市为了降低成本，土地供应位置偏远，产品建设偷工减料，不能满足市场需求。目前政策要求保障性租赁住房“以建筑面积不超过70平方米的小户型为主”、“具体面积由城市人民政府按照保基本的原则合理确定”，地方政府具有较大的自由裁量权，忽略消费者的实际需求。另一方面，在财政补贴的激励下，宜昌、芜湖、荆州等净流入人口增速放缓，甚至有可能出现人口净流出的城市也在加快发展保障性租赁住房。如西宁市“十四五”期间筹建保障性租赁住房11000套（间），其中2022年计划筹建2000套（间）。

  四、构建需求端的租赁补贴制度

  我国当前租赁补贴主要集中在供给端。国办22号文指出，“中央通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助”。与此相对应的需求端租赁补贴对象狭窄。以北京市为例，市场租房补贴对象只能是城镇户籍家庭，并且同时满足低收入、无房、有稳定生活、低财产条件。2021年，北京市场租房补贴新增8916户，累计发放2.06万户，相当于全市住房租赁市场交易量的1%左右。

  综合两种补贴方式的优缺点，参照国外补贴方式转变的经验，结合我国住房租赁发展的实际现状，将住房租赁补贴对象从户籍低收入家庭扩展到保租房和市场化长租房，按照城市住房供需特点调整补贴对象，逐渐从供给端转向需求端。

  第一，住房供应数量不足的城市可以供给端补贴为主，辅助以一定比例的需求端补贴，住房供应相对充足的城市主要以需求端补贴为主。供给端补贴重点对从事租赁住房开发运营的企业给予一定比例的贷款贴息或者提供政府担保低息贷款，既包括新建也包括存量改建，约定优惠方式。需求端补贴主要是对符合收入条件的新市民群体发放租金券补贴。

  第二，优化供给端补贴的方式。当前政府给予补贴的条件是要求租金低于市场水平，这种租金管制容易引发寻租行为，也会影响供给方的预期收益，对供给端融资造成抑制作用。可将保障性租赁住房的租金不高于市场水平的价格管制政策改为延长租客租住时间，即按照租客实际缴纳租金的租赁时长按照一定比例进行延长，这样既没有租金的管制压力，也能降低房源的空置期，提升租客的稳定性。

  第三，制定需求端补贴发放的标准和流程。为防止补贴转移，应将申请人收入和财产纳入获得补贴的必要条件。目前市场租金补贴申请流程比较复杂，北京市规定：（1）取得市场租房补贴资格的家庭应在6个月内自行到市场租赁住房；（2）自房屋租赁合同租赁期限开始之日起，市场租房补贴申请人与房屋出租人共同到申请家庭户籍所在地街道办事处（乡镇人民政府）住房保障管理部门办理市场租房补贴领取手续。可以改为，申请人凭收入和财产证明向政府部门申请租房券，政府部门根据区域租金水平发放定额的租房券，申请人可以用定额租房券支付给房东，房东凭租房券和租房合同到政府获得补贴或抵扣。通过信息平台，补贴办理过程均可以线上完成。因此，要尽快建立健全的住房保障信息系统，对住房保障对象的人群基本情况、收入状况、住房状况、保障房房源分布与入住情况进行动态管理。

  第四，提高补贴资金的撬动作用。提供保障性租赁住房不仅是政府的职责，也是社会共同的任务，光靠政府出资补贴仍然不够。要发挥政府补贴的增信功能，引入更多的社会资金，如企业根据补贴配套可以享受增值税减免。未来条件允许，开发运营企业可以用补贴额度进行市场交易，向金融机构融资，扩大资金规模。

相关知识

保障性租赁住房市场的政策机遇、基本现状与发展建议
宁夏出台加快发展保障性租赁住房实施意见 坚持需求导向有效增加供给
保障性租赁住房将爆发式增长：40个城市240万套，如何筹集？
保障性住房租赁企业：增值税抵扣额度交易的两种方案
天风证券：保障性住房租赁逐渐发力 市场化机构前景广阔
租赁住房领域“盲区”打开 险资参与保障性住房投资难点何在？
保障性租赁住房供给迎突破 住房租赁企业税负减轻
政策发力，开工翻番： 全国保障性租赁住房建设“提速”
住房保障立法可有3种模式！专家解读加快发展保障性租赁住房意见
李文杰：人口新形势下的住房租赁需求