城市更新“典型问题”案例剖析：城中村改造

  希望能从实操方面总结项目中碰到的问题，能在保留城市“烟火气”和“人情味”的基础上保障项目顺利进行，为城市生活创造更美好的环境。

  文/夏晶成沂建纬律师事务所

  党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，为“十四五”乃至今后一个时期的城市工作指明了方向，明确了目标任务。

  为了推进城市更新行动，2021年国家和地方陆续出台了一系列关于城市更新的法规和政策。2021年8月30日，住建部下发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》；2021年11月4日住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知（建办科函〔2021〕443号）》。同时，深圳、上海、北京等城市也陆续发布实施了城市更新的条例和指导意见等。

  2021年9月，随着《上海市城市更新条例》的颁布实施，标志着“北、上、广、深”中国际化、都市化程度跑在最前列的上海也正式加入了全国性城市更新的队伍。其实在《上海市城市更新条例》实施前，上海市人民政府及上海市规划资源局已分别在2015年与2017年发布了《上海市城市更新实施办法》及《上海市城市更新规划土地实施细则》。而本次《上海市城市更新条例》，确系上海将“城市更新”首次上升到地方人大的立法层面。

  笔者所在团队因长期为各地城市更新项目提供法律服务，有幸参与了本次《上海市城市更新条例》的意见征求工作，为征求意见稿提出了修订意见。同时，作为专注于城乡发展综合法律服务的一家律师事务所，除了为立法提供建议之外，我们更希望能从实操方面总结项目中碰到的问题，能在保留城市“烟火气”和“人情味”的基础上保障项目顺利进行，为城市生活创造更美好的环境。因此，笔者将结合近年来所在团队参与的北京、上海、广州、深圳等地的城市更新项目的经验，从城中村改造、旧区改造、旧房（住宅及工业）改造等方面，分享城市更新过程中的一些典型问题案例。

  一、当城中村改造遇见“民风民俗”

  案例：

  2017年伊始，笔者团队代表国内某全国性房地产企业前往深圳参与城市更新合作项目。彼时的深圳，正处于城市更新的元年，各区正在如火如荼地制定、修编各自的区一级城市更新实施方案或者办法。作为国内较早开展城市更新工作的城市，深圳在其城市更新的规则体系、规划确认、实施主体认定等方面均有着鲜明的特点。以笔者团队参与的项目为例，主要合作模式为：（1）深圳当地的房地产企业负责城市更新的一级阶段。一级阶段大致流程为：与被拆迁主体所在的村集体签署初步的合作意向协议、进行实施主体确认、完成城市更新单元内的产权注销、配合政府部门完成专规调整；（2）笔者团队代表的某全国性房地产企业负责城市更新的二级阶段。二级阶段大致流程为：参与土地招拍挂、进行城市更新单元内的建设施工、回迁安置、预售销售、运营管理等。

  经笔者团队的初步现场踏勘，该项目城市更新单元内存在一处宗祠，数个村民小组世代生活在此处。为了确认如何处理宗祠，笔者团队核查了当地政府对于该项目的规划批复文件。批复文件称：“某公司，你司所报项目位于某地。根据周围环境、场地现状及客群需求、融入场地宗祠文化、结合简约的设计方案精心打造，主要建筑内容为形象构筑、休闲步道……”批复文件仅提出了更新的原则，并未对处理宗祠的具体方案进行明确。

  问题：

  在城中村改造项目中，经常会碰到更新进度与宗祠、古树等涉及“民风民俗”象征物的冲突。如不能妥善处理，将会对更新进度造成重大影响。那么，本次城市更新项目会否因为存在宗祠而无法继续进行？宗祠是将面临拆除、改建还是能够按照原样保存下来呢？

  解决方案：

  因规划批复文件仅提出原则，未能细化更新方案，经过与合作方深圳当地房地产企业的沟通，笔者团队建议其在报批方案时与当地村民进行充分的沟通。在最终出具的方案中，包含了保留翻新宗祠和拆除重建宗祠两个选项，提供两个选项供村民选择，由村民最终决定方案。同时，考虑到本项目中村民原地安置的比例超过95%，笔者团队建议单独就保留翻新宗祠做一版详细的规划方案。该方案围绕宗祠进行了特别的地域划分，既保存了原村民缅怀祖先，祭祖思亲的需求，又不影响新迁入居民的生活品质。最终，经各村民小组的讨论后通过了保留翻新宗祠的方案。这样一来，既保留了当地的民风民俗，也与城市更新项目的具体情况、建筑风格、设计理念相匹配，实现了历史与现代相结合，村民诉求与城市发展相统一的目标。

  二、当城中村改造面临“多类型用地拆迁收储”

  案例：

  2019年，笔者团队代表某大型国有房地产企业参与浙江某市的大型旧城改造项目，该项目横跨几十个街区，涉及商业、住宅、办公、行政、绿化等用地。根据当时的用地规划方案，改造后整个项目合计约125公顷。其中：保留用地约40公顷，出让用地约30公顷，改造用地约25公顷，储备用地约10公顷，新建绿地、公共服务用地、市政用地合计约20公顷。项目拟分为三期开发，旨在：五年初见成效，十年全面提升，十五年成为典范社区。

  经笔者团队查阅项目资料及进行现场勘查，发现该地块现状极其复杂。其地块性质涉及国有建设用地、集体建设用地；类型包括尚未收储的居住用地和商业居住混合用地、正在运营的商业金融用地、工业用地和行政办公用地、正在办学的中小学教育用地、作为临时停车场的市政公共设施用地和社会停车场库用地，以及架有高压线的公园绿地等。

  问题：

  在城中村改造项目中，经常会涉及多种类型和收储/使用状态用地的拆迁和收储问题。如不能全盘考虑拆迁、收储顺序，将会对更新进度造成重大影响。那么，是应该在所有地块上同步进行拆迁收储，还是分批次进行呢？是先收储未收储的用地，还是应该先拆迁呢？

  解决方案：

  考虑到地块的实际情况，笔者团队结合多年为城市更新项目提供服务的经验，建议本项目的拆迁收储分批次和难易度进行。例如：首先，就拆迁难度相对较大的居住用地和商业金融用地，优先开展拆迁收储和安置工作，将“最难啃的骨头”排在拆迁收储时间表的最前头。一方面为整个项目的完成留足时间与空间，另一方面也顺应整个项目第一期的改造宗旨，在规定时间内完成项目品质社区的开发，通过优良的社区环境营造，塑造片区改造信心。其次，将物理上需要做重大调整的区域排在第二顺位。如面临信号塔限高、需要安排高压线入地、需要进行土壤治理的地块，建议同步考虑根据其拟调整的规划用途进行收储并改造。最后，再安排政府职能部门相对可控的行政办公用地、中小学用地等的拆迁和收储工作。

  三、当城中村改造发现“地下文物”

  案例：

  2020年，笔者团队代表某国内知名房地产企业前往西安参与某城中村改造项目。众所周知，历史上先后有十多个王朝在西安建都，是世界四大古都之一，也是我国历史上建都朝代最多、时间最长、影响力最大的都城之一。

  在前往西安的航班上，笔者在憧憬历史悠久的兵马俑、大雁塔、未央宫等历史文物及建筑的同时，想到了之前在洛阳碰到的因发掘地下文物而停工的某个城市更新项目。结果刚下飞机，西安当地的项目负责人就发来消息，通知要参与的城中村项目上发掘出了地下文物。

  问题：

  在历史文化较为悠久的城市中进行城中村改造项目，因建设范围涉及较广，经常会碰到项目施工过程中的文物保护问题。那么，出现该种情况时是完全不能在原地进行施工，还是可以移动文物后继续施工呢？因停工造成的损失是否可以要求政府赔偿呢？

  解决方案：

  针对类似问题，各地政府部门一般都有明确规定。例如，根据《陕西省文物保护条例》第二十八条规定，“规划成片开发的土地，县级以上人民政府应当组织考古调查、勘探，费用计入土地使用权出让成本。建设工程施工过程中有重大文物发现，需要实施原址保护的，县级以上人民政府经与建设单位协商后，可以另行置换土地或者收回土地使用权、退还出让金；造成建设单位经济损失的，依法给予补偿。”同时，第二十九条规定，“建设工程施工和其他生产活动中发现文物的，应当立即采取相应的保护措施，并报告当地文物行政主管部门。需要进行考古发掘的，应当由省文物行政主管部门提出发掘计划，报国务院文物行政主管部门批准。确因建设工期紧迫或者有自然破坏危险急需进行抢救发掘的，由省文物行政主管部门组织发掘，并同时补办审批手续。”

  回到本项目中，由于开工建设过中发现地下历史文物后，应根据相关法律、法规规定停止施工，并且由相关专家对历史文物进行取样及研究。因此，我们建议在历史文化较为悠久的城市中进行城市更新项目时，开工前应留足相关的工期，并做好相关的背景研究工作。同时，可以与政府方或者其他相关方、合作方事先明确因地下文物导致的工期延误应作为免责事由，将可能给各方造成的损失减到最低。

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