《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》解读

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  《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（以下简称《办法》）已经2020年12月11日十三届广东省人民政府第123次常务会议通过，以广东省人民政府令第279号公布，自2021年3月1日起施行。现将《办法》有关内容解读如下：

  一、为什么要制定《办法》？

  旧城镇旧厂房旧村庄（以下统称“三旧”）改造，是省政府与原国土资源部合作共建节约集约用地示范省的重要内容。省政府于2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），推动“三旧”改造破冰起航；2016年出台《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号），对“三旧”改造政策进行补充完善；2019年出台《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号），全面深化“三旧”改造实践探索。经过上下共同努力，广东“三旧”改造工作取得明显成效，得到国家认可并在全国复制推广。为延续巩固已有改革创新成果，需要总结提炼实践中行之有效的政策举措，以省政府规章确立下来。

  二、《办法》的主要内容有哪些？

  《办法》共7章37条，分为总则、规划管理、用地管理、收益分配、监督管理、法律责任、附则。

  （一）搭建基本管理框架。一是在全面总结“三旧”改造试点经验的基础上，将“三旧”改造定义为对已标图入库“三旧”用地进行再开发、复垦修复或者综合整治的活动（第二条），并划分为全面改造、微改造和混合改造三种类型（第五条）。二是根据“三旧”改造主要依靠市场主体推动的实际，将“三旧”改造的基本原则确立为“政府引导、市场运作、尊重历史、分类施策、统筹规划、共建共享”（第三条）。三是明确政府及部门职责分工（第四条），建立调查评价、动态监管及多审合一等配套管理制度（第六至八条）。

  （二）建立“三旧”改造规划管理制度。一是加强对改造活动的规划管控，建立“三旧”改造专项规划和改造单元详细规划两个规划类别，明确以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据（第九条）。二是明确专项规划编制、审批的管理要求，强调专项规划要与国土空间详细规划做好衔接（第十条），并将专项规划的主要内容按照法定程序纳入国土空间详细规划中组织实施（第十一条）。三是明确改造单元详细规划编制、审批的管理要求（第十二条），对于设区的地级以上市，允许在改造单元详细规划总体指标控制下，对改造单元范围内单个地块的具体指标作出详细规定，报受委托的区人民政府批准，实现详细规划的分层编制、分级审批，增强规划管理的灵活性（第十三条）。

  （三）规范“三旧”改造用地管理。一是细化改造主体类型，规范合作主体选择，对涉及多个土地、房屋权利人的，要求通过产权归并形成单一主体后实施改造（第十四条）。二是要求在征集改造意愿的基础上编制改造方案，对改造项目进行统筹谋划，提升改造的科学性和可行性（第十五条）。三是针对“三旧”改造主要针对存量用地的特点，在《土地管理法》规定的转用、征收等新增建设用地审批事项基础上，提出集体土地完善转用、征收审批等5种存量用地审批类型，并明确各种用地类型的审批条件（第十六至二十一条）。四是规定“三旧”用地、“三地”和用于复建安置和公共设施建设的其他用地可以由政府收储后公开出让，也可以协议方式出让给符合条件的改造主体（第二十二条）。

  （四）建立收益分配机制。一是明确“三旧”改造地价计收原则，提出“三旧”改造项目以单宗或者区片市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的改造成本确定（第二十三条），并明确工业用地不增缴地价的情形（第二十四条）。二是分类明确安置补偿原则，规定属于政府征收、收回、收购的土地或房屋按照法律法规和相关规定给予补偿安置，其他可按照协商一致原则或者地市的相关规定给予补偿安置（第二十五条）。三是明确土地增值收益分配。其中，对于改造主体，从地价优惠、税收计收、财政奖补等方面予以支持，降低改造成本，加快项目实施。对于由政府收储后公开出让的项目，允许原权利人分享土地出让收益。此外，支持公益性项目建设及预留公益性用地，充分保障公共利益，让社会各方共享改造成果（第二十六至二十八条）。

  （五）加强项目实施管理。一是为推动改造项目落地产生实效，要求各地依托省“三旧”改造项目监管系统进行动态监管（第二十九条）。二是建立项目监管协议制度，将监管协议作为监督管理的重要依据，实行“双合同”管理，督促改造主体依规依约实施改造。对不按照改造方案实施改造的，运用建设用地“增存挂钩”机制进行处置（第三十条）。三是明确“三旧”改造信息公开要求，强化社会监督（第三十一条）；建立了考核奖励机制，以调动市县政府积极性（第三十二条）。

  （六）明确违法行为的法律责任。一是为确保改造工作有序推进，对改造涉及的管理主体、改造主体违法行为的责任追究进行了明确规定（第三十三和三十四条）。二是为推动解决拆迁矛盾纠纷，依据《土地管理法实施条例》的相关规定，对不配合改造工作、拒不交出土地的，可申请法院强制执行（第三十五条）。

  三、《办法》与现行“三旧”改造政策是怎样衔接的？

  《办法》将现行“三旧”改造政策文件中较为成熟且能够在较长时间内继续发挥作用的政策举措纳入其中，而对于一些实施时间不长、较有创新性和突破性的政策措施暂不予纳入。如粤府〔2019〕71号文中提出的集体和国有建设用地混合改造、土地置换后连片改造、政府裁决和司法裁判等，目前各地仍在实践探索过程中，成功案例较少，尚未形成比较成熟的制度经验，因此暂未纳入《办法》，但各地仍可依据相关政策文件开展实践探索。

  《办法》通过采用相对原则定性的表述，为今后政策调整完善预留空间。如按照现行“三旧”改造政策，地市“三旧”改造项目土地增值税收入较上一年度增长超过8%的部分，省按照30%的比例补助该地市。但在《办法》中采用“一定比例”的表述（第二十七条），没有限定具体数字，为下一步调整完善政策预留了空间。

  四、需说明的问题

  （一）《办法》第十四条提出的“权益转移”方式是指什么？

  “权益转移”是指对于“三旧”改造项目范围内的土地或者地上建筑物、构筑物涉及不同权利人的，可通过签订搬迁补偿协议等方式，将房地产的权益转移到单一改造主体，在完成上盖物拆除后再注销原有不动产权证，由自然资源主管部门直接与单一改造主体签订出让合同，由该主体实施改造。通过“权益转移”方式无需办理房地产转让过户手续，可有效节省办理手续所需的时间和成本。

  （二）《办法》第十八条、第二十一条提出的“省人民政府规定的其他条件”，是在哪些文件作出了规定？

  主要是指省政府出台的粤府〔2009〕78号、粤府〔2016〕96号、粤府〔2019〕71号等政策文件对“三旧”用地审批作出的细化规定。如，粤府〔2009〕78号文规定，对于涉及完善土地征收手续的“三旧”用地，可以按照用地发生时的法律政策落实处理（处罚）后，按土地现状完善征收手续；凡用地发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核。

  （三）《办法》第二十三条提到的“区片市场评估价”是指什么？

  区片市场评估价即在设定地价内涵条件下，以区片为单元评估国有出让土地使用权市场价格；在此基础上，可根据相关修正因素，计算得出片区内具体宗地的国有出让土地使用权市场价格。区片市场评估价充分体现了国家关于地价确定需要经过专业评估、集体决策的要求，符合“三旧”改造实际需要，有效减少了人为操作空间，提高了评估工作效率。

  （四）《办法》第三十条引用的“增存挂钩”机制是指什么？

  2018年自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号），建立新增建设用地指标分配与存量建设用地盘活利用挂钩（简称“增存挂钩”）机制，要求各地对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件，同时做好批而未供和闲置土地的调查处置工作，国家根据各地处置批而未供和闲置土地任务完成情况实行指标奖励和核减。

  《办法》要求结合“增存挂钩”机制要求，对不按照改造方案实施改造的项目进行处置，是指县级以上人民政府可以责令上述改造项目限期整改，限期内拒不整改的，县级以上人民政府可按相关规定向原批准机关申请撤回批准文件。

  （五）《办法》第三十五条提出的“责令交出土地”措施是否有法律依据？

  本条依据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”制定。“责令交出土地”的前提条件是有批准权限的人民政府对《办法》第十六条第一项、第二项和第四项关于土地征收事项作出决定同时有关单位或个人存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的情形。

  （六）《办法》第三十六条第（四）项提出的“有关规定处理后的实际用地人”是指什么？

  实践中，一些“三旧”改造项目存在无合法用地手续或用地手续不完善，但实际已建设使用的历史用地。为推动这部分用地实施改造，《办法》允许其按照现行“三旧”改造政策规定落实处理（处罚）并完善有关用地手续后，以实际用地人作为改造主体。

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