深圳坪山“整村统筹”土地整备实践取得重大进展

与时俱进全面深化改革，坪山土地管理制度改革正蹄疾步稳地向“深水区”进军。11月19日，坪山区沙湖社区“整村统筹”土地整备项目迎来重大进展——首期留用地块12号地块正式开工，为坪山区“整村统筹”改革实践再添浓墨重彩的一笔。

一个集聚高端化品质住宅、国际化商务办公、社区化白领公寓、开放性活力商业、高标准生活配套的滨水城市综合体即将在此兴起、大放异彩，成为创新坪山一块全新地标。与此同时，沙湖片区将彻底改变原来落后面貌、实现产业转型升级，崛起一座对标国际、活力四射的生命健康产业园，为城区发展注入源源不断的强大动能。人民群众将共享改革发展成果，迎来更加幸福美好的新生活。

看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛。

沙湖社区“整村统筹”土地整备项目是深圳市首批试点的土地管理制度改革综合试点项目。承载着市委市政府赋予的“科学发展示范区、综合配套改革先行区和深圳新的区域发展极”的重大使命，坪山区坚持以新发展理念做“指挥棒”，深耕整村统筹这片“试验田”，先行先试、锐意改革、不断创新，走出了一条不同于以往、有利于土地使用效益最大化的土地整备新路，为打造高质量可持续发展的创新坪山腾出宝贵的空间资源，对深化深圳市土地管理制度改革，不断优化国有土地管理格局起到示范作用，为全国土地管理制度改革探索了“坪山经验”。

改革破题勇闯新路

土地空间是城区发展的重要基础。作为一个年轻的行政区，坪山要想谋发展、开新局，一个重要“落子点”就是土地。坪山土地资源优势突出，但面临着农村城市化的土地历史遗留问题、违法建筑面广量大问题、原特区外市政基础设施和公共服务欠账问题等，这既是坪山发展的历史包袱，又是坪山发展的潜力所在。

唯有改革才有出路，唯有创新才有未来。坪山区打破固有思维模式，2010年在全市率先探索“整村统筹”土地整备，以“政府主导、社区主体、居民参与”为原则，综合运用规划、土地、产权等相关政策手段，优化整合城市空间，一揽子解决社区土地利用、管理、利益问题，统筹推进社区转型发展。这是坪山区探索我国“半城市化”地区土地管理制度改革的破题之作。

从社区整体角度出发，以“四个统筹”破解土地开发难题，正是“整村统筹”同以往土地开发模式做法不同的地方，吸引沙湖社区主动要求试点，争做第一个“吃螃蟹”的社区。

通过利益统筹，寻找政府、集体和个人的利益平衡点，政府与社区算大账，社区与居民小组算小账；通过“留用土地+规划指标+补偿资金”方式，做大发展成果，分好利益“蛋糕”；通过政策统筹，用好用足用活现有政策；通过规划统筹，完善城市配套，大力推动社区转型发展，实现产城融合；通过风险统筹，最大限度保障“整村统筹”的平稳推进。

2011年沙湖项目正式启动。2015年5月，市政府常务会议审议通过项目《改革试点方案》，同年11月，坪山新区土地整备中心与坪山沙湖股份合作公司、市规划和自然资源局坪山管理局、碧岭街道办事处签订《深圳市坪山区沙湖“整村统筹”土地整备项目框架协议》，2016年12月，四方又再次签订了补充协议。

沙湖“整村统筹”土地整备项目土地整备面积约362.95万平方米，整备完成后政府收储用地305.84万平方米，社区留用地57.11万平方米，通过“土地+规划+资金”三位一体的方式，集中解决沙湖社区土地利用效率低下、社区经济发展转型及生态清退等“一筐难题”。开发建设后，沙湖社区将建成约220万平方米物业，包括住宅楼、商业及办公楼等，坐拥教育生活服务等优质配套资源。

通过“整村统筹”的“小切口”，锚定整村范围进行规划，将社区分散合法、不合法的地变为集中合法开发，让原来“政府用不了、市场不好用、集体用不好”的土地变得“能用、好用”。有专家认为，“这是深圳高度城市化过程的土地二次分配，能实现土地一元化管理，以及土地整备和城市重建的双重目标。”

多条经验获全市复制推广

改革创新一子落，发展棋局满盘活。

坪山在沙湖社区的“整村统筹”土地整备实验，为全市政策体系完善、试点逐步推广乃至为全国的土地管理制度改革提供了新思路、新路子，甚至直接推动了2015年全市《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）的编制出台。沙湖社区“整村统筹”政策探索的许多核心思路如政策理念、政策大账、审批机制等在《管理办法》基本体现。“沙湖经验”在全市各区遍地开花，形成示范和样板。

改革之路从无坦途。面对亟需落地的重大基础设施项目和产业项目，如何优先保障供地、推动城区发展？坪山因时而变、随事而制，在利益统筹政策框架上深化改革，在沙湖试点“先整备后统筹”新土地开发方式，在保持“政策大账”核算方式一致的基础上前置供地时序，探索出一条政府主导整备下的提前供地路径。

在沙湖分期实施方案中，社区用地的取得与政府地块的收回挂钩，为满足政府配套建设的轻重缓急，沙湖社区积极配合，将坪盐通道、南坪三期、坪山高中园等重大项目用地的移交放在首期、先行启动征收，又在金尊府、华谊兄弟文化城等招拍挂用地先行征收上给予支持，及时释放连片土地空间，促进优质产业落地、生态环境保护，推动坪山基础设施、交通、教育、住房建设发展。

“先整备后统筹”的方法获得市层面的高度认可，以及其他各区和坪山其他“整村统筹”项目的复制推广。在实践基础上，《坪山区土地整备利益统筹项目“先整备后统筹”工作规程（试行）》出台，为“先整备后统筹”工作提供政策依据和操作指引。值得一提的是，今年《深圳城市更新和土地整备十四五规划》还将“先整备后统筹”列为优化政策保障体系的重点推进改革措施，要求“全面推广‘先整备后统筹’实施机制”。

“改革是坪山与生俱来的基因，我们希望通过深化改革，做深圳土地管理制度改革理论的先行者、实践经验的创造者、制度供给的开拓者。”坪山区城市更新和土地整备局相关负责人表示。

综合改革助推城区高质量发展

不谋全局者，不足谋一域。

激活土地要素，迸发城区潜力。“整村统筹”土地整备模式改革的“点睛之笔”在于，依托土地这个原农村最大也是最核心的利益平台，以综合配套改革为支点，灵活撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的“大发展”，探索走出一条共建共治共享的新型城市化道路。

高质量推进城市建设，推动城区能级提升。“整村统筹”以实现高度城市化的城市规划为目标，“打包”解决社区土地城市化问题和土地确权问题，让土地得到节约集约利用，完成片区内公共基础配套设施及重大产业项目用地征拆，满足城区经济社会发展需要，破解了推进特区一体化战略遇到的空间瓶颈问题，为后续城市治理提供了良好的物质基础，推动城市治理体系和治理能力现代化。

促进社区经济转型，激发社区内生动力。以沙湖社区为例，“整村统筹”将社区分散零碎、商业价值低、难以开发的土地整合成集中连片、商业价值高、易于开发的黄金地段，促进社区统筹发展，帮助社区摆脱传统单一的租房经济，推动社区集体经济转型和基层自治建设，激发“共同富裕、共建家园”的传统文化自觉和基层凝聚力，营造共建共治共享共同富裕的民生发展格局。

改善人民生活质量，提高社会建设水平。把城市发展的“大图景”与人民群众的“小目标”相融合，是“整村统筹”改革的鲜明特色。农民房变成红本商品房，居住环境变好、就业机会增多……“整村统筹”带来的“大礼包”，让群众切实享受改革发展红利。“‘整村统筹’致力于解决原农村建设规划混乱、基础设施薄弱、治理主体间权责不清等问题，有助于改善城市面貌、提升城市发展空间，让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。”坪山区城市更新和土地整备局相关负责人表示。

一张蓝图绘到底，一年接着一年干。《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》明确提出，“支持在土地管理制度上深化探索。探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题”。坪山将以一往无前的奋斗姿态、风雨无阻的精神状态，与时俱进全面深化改革，在城市空间治理体制等重点领域先行先试，努力续写更多“春天的故事”！书写更辉煌的新时代壮丽篇章！

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