《民法典》关于土地使用制度的规定及亮点

一、前言

合理利用土地、切实保护耕地是我国的一项基本国策。随着社会经济的迅速发展，土地供需矛盾日益凸显。

为缓解上述现象，我国出台了《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产管理法》《物权法》等系列法律法规。此虽然对我国土地使用制度起到了一定的规范作用，但由于其零星分散，甚至相互矛盾，在实践中存在冲突。

2021年1月1日实施的《民法典》，其关于土地使用制度体系的规定更加科学化、系统化，更好的衔接了《土地管理法》，将土地使用的形式逻辑体系与价值体系融合，使得土地使用过程中各种价值相互统一、衔接，对于规范地方立法、统一土地使用、减少冲突、实现全面依法治国有着重要的导向作用。

二、《民法典》关于土地使用制度的相关规定

《民法典》出台前，土地使用制度主要集中规定在《物权法》中，从第124条至第169条，共计46条。其他有关土地使用的相关规定分布在《土地管理法》及其实施条例、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规中。

《民法典》关于土地使用制度的规定位于第二编“物权”第十一章、第十二章、第十三章、第十五章，从第330条至第365条以及第372条至第385条，共计50条。

下表是法条变化：

三、《民法典》关于土地使用制度规定的亮点

（一）条文用语更加规范化

相比于《物权法》，《民法典》第348条、第349条、第352-354条、第358-360条中，将“采取”调整成“采用”、将“但”变更为“但是”、将“期间”变更为“期限”等，都是在原有法条的基础上对其个别用语进行调整，规范了法条的表达形式，减少了法律适用过程中的争议，利于减少纠纷，缓解司法机关的压力。

（二）增设土地经营权彰显时代价值，影响深远

1.保障“三权分置”政策举措，体现“民本位”立法思想

2016年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“三权分置”的改革举措，即所有权、承包权、经营权分置并行。

《民法典》第二编“物权”第三分编“用益物权”从第339条至第341条单独增设“土地经营权”是其一大亮点，它完成了土地经营权由政策提出、单行法确认、纳入《民法典》的历史跨越，将土地的经营权从承包权中分离，丰富了集体土地的权利体系，激发了权利主体的积极性，使集体土地使用收益最大化，充分彰显了土地经营权的重要性和时代价值。其有效地保障了广大农民经济利益，体现了《民法典》“民本位”的立法思想。

2.有效促进了承包土地的流转

《民法典》第339条规定土地承包经营权人可在继续保有土地承包权的基础上通过“出租、入股等流转方式”使土地经营权进入流通市场。此既避免了土地的荒废，又调动了土地权利主体的积极性。

同时，《民法典》第399条在不得抵押的财产中，删除了“耕地的使用权不得抵押”的禁止性规定。此表明土地经营权可以进行抵押。一方面激发了土地的融资潜力，使得更多的资金进入农业生产领域，消除了土地生产资料和技术经济分离的弊端，有利于农业生产力的提高；另一方面可以增加土地流转收益，最大程度的发挥土地的效用。

3.一定程度丰富用益物权的内涵

《物权法》第三编第十一章至第十四章规定了用益物权的范围，即土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权，但并未将土地经营权作为一种权利类型加以规范。

而《民法典》第340、341条对此有了明文规定，即土地经营权享有主体并非土地承包经营权人，而是土地流转的第三方。其独立享有占有、使用、收益的权利。土地经营权是一种新的用益物权，在一定程度上丰富了用益物权的内涵。

4.增加了土地经营权登记的对抗效力

《民法典》第341条和《农村土地承包法》第41条明确规定，流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。

因此，一般认为，流转期限五年以下的土地经营权，其性质属于债权；而流转期限五年以上的土地经营权，则属于用益物权。而对于经登记机构登记的土地经营权，可以对抗善意第三人；未经登记的，则不产生对抗效力。

（三）增加了生态环境保护的内容，体现“绿色原则”

《民法典》新增的第346条贯彻将“绿色原则”确立为民事活动的基本原则的立法精神，落实了《民法典》总则中关于“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的规定。

同时，为依法追究土地使用过程中损害生态环境和自然资源的行为提供了法律依据，有利于进一步筑牢节约资源、保护生态环境的基本国策，确保土地的合理使用，利于社会的健康持续发展。

（四）增加住宅建设用地使用权自动续期费用的处理原则

《民法典》第359条在延续《物权法》住宅建设用地使用权自动续期制度的同时，明确了费用处理的原则。

一方面，其再次明确住宅建设用地使用权的续期不需要向政府部门申请、批准即可自动延长。取消行政审批环节，一定程度上减少了政府对住宅建设用地的干预，降低了土地使用权人的成本，有利于促进土地资源的“市场化”。

另一方面，其新增关于“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”的规定，为将来房地产市场调节、国家税收增收等做了铺垫。

四、关于完善配套制度的思考

（一）明确五年以下土地经营权的性质

从《民法典》体系结构来看，其将流转期限五年以上的土地经营权规定于“土地承包经营权”一章，即排除了土地经营权为债权的可能性。

而《民法典》第341条排除了流转期限不满五年的土地经营权，说明《民法典》将土地承包经营权人流转的土地经营权作了两部分处理，即《民法典》不承认流转期限不满五年的土地经营权具有物权性质。

那么，流转期限不满五年的土地经营权效力及其争议，是援引债权的相关规定，还是按照五年以上土地经营权的相关规定进行处理？需待以后配套法律法规或司法解释予以明确，从而保障充分发挥土地经营权的灵活性和最大效益性。

（二）完善建设用地分层使用权制度

随着我国城市人口日益增多和城市建设的不断扩张，土地地表的利用已经无法满足城市对稀缺的土地资源的实际需要。为了解决这一问题，大中城市地下一般都建设了地下交通干线（地铁、隧道、地下公路）和地下管网等基础设施。未来，随着现代科学技术的发展，土地资源由传统的平面垂直利用向综合立体空间利用成为发展趋势。

《民法典》承继了《物权法》关于“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，但删除了“新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”的规定，即是为未来、在后设立的地上、地下用益物权的发展做铺垫。

但空间权利如何界定、不同用益物权人之间的权利冲突如何解决、地下空间权属登记制度如何协调等诸多问题，有待将来立法予以规范、完善。

（三）明确住宅建设用地使用权续期费用的标准

为解决住宅建设用地使用权出让期限届满如何处理的问题，《民法典》在《物权法》规定的自动续期的基础上，明确续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。

但《民法典》上述规定仅是原则性规定，并未明确住宅建设用地使用权期间届满，自动续期是零费用、象征性费用、一定费用还是按续期时地价水平收取费用。此亟待后续出台的法律法规予以明确。

（四）完善集体建设用地的法律制度

此前新修订的《土地管理法》赋予了集体经营性建设用地入市权，但受制于行政管理的功能定位，在集体建设用地使用权之内涵、设立、权能和运行等民事权利义务方面规范不足。其仅在第63条第四款规定“集体经营性建设用地的出租、集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。”

本应承担明确规范集体建设用地法律适用问题重任的《民法典》，完全沿袭了《物权法》对待集体建设用地的“不作为”态度，其“物权”编第十二章“建设用地使用权”通篇以国有建设用地使用权为前提予以规定，第361条仅规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理”，从而将“皮球”又踢给了土地管理的法律规定。这使得集体建设用地使用权的民事规则供给严重缺位。

而关于集体建设用地入市的主体、条件、程序、方式、如何突破转让障碍，从而真正提高农民群体的收益、促进农业农村的健康、持续发展，亟待将来出台有关配套法律法规进行明确、完善。

五、结语

土地资源作为最重要的生产资料和生活资料，在生产生活中有着不可替代的作用。《民法典》的颁布，将土地改革的成果进一步法律化，一方面规范和约束土地使用行为，体现依法治国的法治理念；另一方面新设土地经营权，将进一步释放土地价值，而住宅建设用地使用权续期费用的适用依据明确，又为未来经济发展和民生需求的衔接奠定基础。

土地是民生之本、发展之基。《民法典》承前启后，继往开来，为深化我国土地制度的改革奠定了基础，也为实现中华民族伟大复兴保驾护航。

参考资料：

1.席国志，《民法典编纂中的土地权利体系再构造—“三权分置”理论的逻辑展开》，载《暨南学报》，2019年6月。

2.席志国，《民法典编纂中集体土地权利体系新路径》，载《国家行政学院学报》，2018年第1期。

3.魏丽华，《从自然资源管理角度看民法典》，自然资源部法规司。

4.宋志红，《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨--兼析<民法典>和<土地管理法>有关规定的理解和适用》，载《中外法学》，2020年第4期。

5.房绍坤，《土地经营权入典的时代价值》，载《探索与争鸣杂志》，2020年第5期。

来源：广东天地正律师事务所

站内编辑：Flora

文章审核：一路向南

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