政协委员建议加快公积金改革步伐 给所有失业者发放失业金

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　　郑秉文

1955年生于辽宁。现任中国社会科学院世界社保研究中心主任，第十三届全国政协外事委员会委员。

住房公积金制度要不要深化改革？如果要改具体怎么改？新冠肺炎疫情发生以来，各界围绕企业减负出谋划策，而关于住房公积金改革的话题则成了热点。

2020年的全国两会，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文带来三份提案，其中一份就是关于住房公积金制度改革的建议和思考。

在他看来，目前住房公积金制度在效率和公平两方面都表现不错，“其历史使命并未完结”，“不能因噎废食”。郑秉文认为，住房公积金制度现存最大的问题是投资收益率太低、统筹层次太低，为此应加快住房公积金制度的改革步伐。

在另外两份提案中，郑秉文聚焦我国失业保险和网络医疗健康互助。他指出，我国失业保险制度还存在一些顽疾，如失业保险基金规模越来越大。在当前疫情之下，他认为应该打破常规，让所有失业人员都有失业金。

而关于网络医疗健康互助行业，他认为其是对医疗保障体系的一个重要补充，但存在一些风险，“建议尽快将网络互助纳入银保监会的监管框架之内，并根据其独特性建立适配的创新监管方式”。

　　公积金使用率低？

　　使命并未完结　应加快改革步伐

南都：今年以来，有些业界专家认为住房公积金制度已经完成历史使命，你对此怎么看？

郑秉文：评价住房公积金制度，要从效率和公平两个方面来考察，我认为它在这两个方面的表现并不是很差。公积金制度为职工缓解住房难发挥了作用，其历史使命并未完结。

对于中央部委和一、二、三线城市各级政府和事业单位每年公开考试录用的人员，他们承受着较大的购房压力，同时又承担着国家机器运转职能。如果没有公积金，就意味着可能回归到福利分房，那将更不公平。

南都：有观点认为，公积金使用效率低、资金沉淀多，还挤占了其他更高效率的制度安排，对此你怎么看？

郑秉文：公积金制度的效率并不是很低，比如，公积金的受益率比较高。建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔，其中双职工占三分之一，即约有5500万人受益，在1.44亿实际缴存者中，38%的人成为住房贷款人，这个受益比例是比较高的。

同时，2018年发放个人住房贷款253万笔，发放金额1.02万亿元，平均每笔40万元，在三线城市交首付后就基本上解决了职工购房问题。

而且公积金贷款利率低，五年期以上3.25%，比商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点，仅2018年发放的贷款，就节约职工利息2020亿元，按平均10年贷款期算，每笔贷款节约利息支出8万元，这样一年发放的贷款可为职工节省2000亿利息。

最后，全国有342个公积金管理中心，服务网点3439个，从业人员4.4万人，2018年提取管理费117亿元，每亿元资产的综合管理成本仅21万元。也就是说，公积金制度行政管理成本来自提取的管理费，这是全国很少有的自收自支的福利制度，而其他几乎所有缴费型和非缴费型福利制度都是靠财政养活的，甚至包括全国社保基金理事会。

南都：有观点认为公积金制度是“穷人补贴富人买房”，因为普通工人与低收入者没钱买房，而有钱人则可以用公积金买多套房，你如何看公积金制度的公平性？

郑秉文：可以看到，其实公积金的覆盖面在逐渐扩大。截至2018年，公积金实缴人数1.44亿人，在具有可比性的社会保险中，除医疗和养老以外，失业保险覆盖1.96亿人，生育保险2.04亿，而它们强制性要大于住房公积金。其他一些缴费型制度覆盖人数就更少，例如，企业年金覆盖人数不到2400万。

同时，私企缴存职工占比不断提高，比如在1.44亿缴存者中，机关事业单位人员占31%，国企20%，私企31%，外资8%，其余10%为民非、集体企业和其他类型单位等。2018年公积金新开户1990万人，其中私企占50%（994万人），这说明发展趋势正在进一步好转。

住房公积金制度的透明性很好，每年向全社会公布的“年报”信息齐全，在全国的缴费型和非缴费型福利制度里，这是透明度最高的。

南都：你认为当前公积金制度存在的主要问题是什么？

郑秉文：公积金最大的问题有两个：一是投资收益率太低，跑不赢通胀，缴存职工记账利率更低；二是统筹层次太低，贷款率高的地区（天津99.5%）和低的地区（青海78%）之间不能调剂。

南都：国务院5月18日发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中就提到了“改革住房公积金制度”，普通民众对此非常关心。你认为公积金制度下一步应该怎样改革？

郑秉文：公积金应加快改革步伐，而不是因噎废食。改革思路有四个：一是提高统筹层次，加强地区间互融互通，提高收益率；二是整体改制为国家住房公积金管理公司，成为独立法人的非银行金融机构；三是改组为国家住房银行，也就是中国邮政储蓄银行的思路；四是与企业年金合并，也就是新加坡中央公积金的思路。

　　失业保险遇挑战？

　　建议打破常规　向全国发放失业金

南都：今年疫情给就业带来了较大压力，失业保险制度发挥作用正当时。我国失业保险制度能否应对目前的就业挑战？存在什么问题？

郑秉文：当前，各行各业复工复产正在积极有序推进。日前召开的中央政治局会议提出“六保”，其中包括“保基本民生”。但由于经济运行停摆将近4个月，失业群体的基本民生将面临困难，失业高峰有可能不期而至，失业保险制度将再次迎来“大考”。

我国失业保险制度建立于1999年，长期以来存在三个顽疾：

一是“失业受益率”（领取失业金人数占失业人数比例）太低。例如，2018年调查失业率是4.9%，失业人数是2130万人，但年末领取失业金的人数只有223万人，仅占失业人数的10%。220万左右已经成为一个奇怪的“常数”——2009年是国际金融危机冲击最严重的一年，那年末领取失业金的人数仅为235万。

二是“参保受益率”（领取失业金人数占参保人比例）持续下滑。2004年“参保受益率”是4.0%（年末领取失业金人数是420万，参保人数是1.05亿），到2018年降到1.1%（领取失业金人数223万，参保人数是2亿），15年间领取失业金人数减少了近1半，而参保缴费的人数增加了1倍。

三是失业保险基金规模越来越大。失业保险制度里交钱的人越来越多，领钱的人越来越少，于是，失业保险基金逐年增加，2004年基金累计余额仅为400亿元，到2018年增加到5800亿元，15年里增加了13.5倍。这个数字还是在2006年以来不断增加就业培训和稳岗补贴等各种名目的支出范围、2015年以来连续5年降费之后的结果，否则，基金余额还要更大。

经济是有周期性的，建立失业保险制度是为了应对经济周期，失业保险基金结余的正常增长曲线本应是波浪形的，经济景气时呈上升趋势，衰退时呈下降趋势。

南都：接下来为保就业，我国在失业保险方面应该怎么做？

郑秉文：今年4月份城镇调查失业率是6%，失业人数大约2600万，未来几个月有可能迎来高峰，是考验失业保险制度的关键时刻。

在很多国家全民发放现金做法的启发下，我建议，应打破常规，失业金发放范围要打破两三百万人的“常数”，向全国所有失业人员发放失业金。

即使这样，失业保险也不会“伤筋动骨”，失业保险月均制度收入100亿元，一年就能恢复起来。

南都：这次疫情的发生，是否也给失业保险制度改革带来了机会？

郑秉文：这次疫情是不应浪费的一次改革机会。《失业保险条例》的修订草案征求意见稿早在2017年12月就已经完成向全社会公开征求意见，至今没有公布修订版，应尽快修订《失业保险条例》，改革失业保险制度。

长期看，修订《失业保险条例》才是改革的根本，其重点主要有两方面：一是提高制度瞄准度。参加进来的群体基本都是不失业的群体，比如像中国社科院这样的国务院直属事业单位，工作人员几乎不存在失业风险，根本用不到失业保险基金，而很多失业风险高的群体和企业却没有覆盖进来。

同时应该完善制度设计，目前《失业保险条例》规定的领取失业金条件十分严苛，地方反映十分强烈。

例如，“非因本人意愿中断就业”这一限定条件在实际执行过程中引发了一些难以回避的现实问题：现实中有大量“被辞职”的现象，很多企业常以减薪、调岗等方式，逼迫劳动者主动辞职，这么做既规避了规模裁员的制约，又可以规避支付经济补偿金，同时劳动者也不愿意在其个人档案中记录下被辞退的情形，导致大量劳动者享受不到应有的失业保障。

更为急迫的是，应放宽失业农民工领取失业保险金的限制。

　　规范网络互助？

　　建议银保监会监管　建立创新监管方式

南都：今年你也带来了关于网络医疗健康互助行业的建议，如何看待这个行业的发展？

郑秉文：2011年网络医疗健康互助（简称“网络互助”）诞生以来发展迅速，尤其2018年10月至今，蚂蚁金服集团旗下网络互助平台相互宝上线仅一年多，平台成员就超过1亿人，成为我国网络互助的一个重要转折点和标志性事件。

截至2019年底，我国数十家网络互助平台加入成员已达1.5亿人，2019年共帮助了近4万人次，互助金额超过50亿元。网络互助目前主要涉及居民大病保障领域，在全国医保和商业保险之外，网络互助已经成为我国多层次医疗保障体系的一支重要补充形式。

而且我们看到，中共中央、国务院2020年2月25日下发《关于深化医疗保障制度改革的意见》，已经将医疗互助正式纳入多层次医疗保障体系。

南都：在我国医疗保障体系中，作为补充的网络互助有哪些优势？

郑秉文：网络互助行业对多层次医疗保障体系的补充作用主要体现在三方面：

一是对多层次医疗保障体系覆盖面发挥重要补充作用。国家卫健委流动人口动态监测调查数据显示，我国2.45亿流动人口中仍有10.9%没能参加任何一种医疗保险。中国保险行业协会在全国大中城市的调研发现，2017年全国大中城市健康险市场的渗透率仅为9.1%，购买率不足10%。

二是参与门槛低，可及性很好。网络互助平台加入方式简单便捷，线上操作即可实现，不受户籍地、流入地以及单位依托等限制。

三是对由于重大疾病家庭成员导致陷入绝境的家庭具有明显补偿作用，可为有效防止因病致贫和因病返贫做出贡献。

南都：网络互助虽然有来自民众的认可，但也受到来自业界人士的质疑，这是为什么？

郑秉文：由于网络互助属性始终存在争议等原因，目前尚未纳入监管。网络互助与其他平台服务领域一样，存在一些潜在的共性风险。

首先是金融风险。目前网络互助收费方式主要有“后付费”和“先付费”两种。虽然主流模式是后付费，但先付费模式也占有一定市场份额，他们存在一定规模的资金池。

其次是经营风险。目前大部分网络互助平台的经营处于盈亏边缘，很多平台的经营收入不能覆盖全部成本。

再如信息风险。应尽快制订法规政策，对互助范围、健康告知、等待期等信息披露进行规范，让几亿公民隐私安全得到保障。

还有道德风险，既应尽快立法确保平台经营者或投资者遵守契约，防止平台“野蛮生长”，又应依法保护平台成员合法权益，要求成员诚实守信；如失范风险，行业中存在一些潜在的不规范经营现象，规范创新、扶优汰劣的外部生态还没有建立起来。

此外还有社会性风险，网络互助行业涉众性强，动辄上亿几千万人，据预测到2025年将达到4.5亿人，需要未雨绸缪，防患于未然。

南都：关于进一步规范网络互助行业，你有何建议？

郑秉文：近年来网络互助有了较好的发展势头，应乘势将网络互助纳入监管。

我认为，网络互助虽然不属于现代意义上和法律意义上的保险，但它与商业保险的本质有相像的地方，比如采用商业保险式的风险选择手段，风险发生和机制运行符合大数法则，实施互助共济的风险分摊制度安排。

与此同时，作为金融科技创新的结果，网络互助创设了一些新特征，突出表现为风险转移和分摊网状化、费用支付零散化、风险定价事后化。

总之，网络互助是一种新型的健康风险分散机制，是一种新的数字金融创新方式。在目前相关监管部门中，银保监会的职能最接近网络互助的业务本质和属性，从风险管理的角度看，我建议尽快将网络互助纳入银保监会的监管框架之内，并根据其独特性建立适配的创新监管方式。

　　声音

>> 在很多国家全民发放现金做法的启发下，我建议，应打破常规，失业金发放范围要打破两三百万人的“常数”，向全国所有失业人员发放失业金。

>> 在目前相关监管部门中，银保监会的职能最接近网络互助的业务本质和属性，从风险管理的角度看，我建议尽快将网络互助纳入银保监会的监管框架之内，并根据其独特性建立适配的创新监管方式。

来源：南方都市报

南都记者 胡明山 发自北京 图片由受访者提供

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