土地出让金划转为何让我们浮想联翩？

作者|李庚南

财经专栏作家，看懂经济专栏作家（TA已经入驻看懂App小程序)

谬误的背后总有真理的因子。

经过几天的反复咀嚼，市场关于土地出让金划转与土地财政的话题在纷纷攘攘之后似乎逐渐沉寂，正解与误读交织期间，留给我们却不只是纷争，还有更多的反思。

6月4日财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合出台的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），原本传递的不过是国家关于非税收入划转税务征收的一项既定工作部署，但因为涉及土地出让金，就立马触动了市场敏感的神经，让人们联想到土地财政，联想到高房价。

消息甫出，瞬间被刷屏。有人惊呼，房地产调控的“王炸”来了，甚至有人预言房地产税就在门口了！各种标题党也倾巢而出：“挖掉高房价的根？财政部、住建部等5部门悄然出手”；“摧毁地方土地财政！楼市调控再无阳奉阴违！”；“重磅！土地出让金划转，房地产税加速到来？”当然，也有冷静的声音，如“对四项非税收入划转税务部门征收不必大惊小怪”。

但实际上是我们想多了！《通知》开宗明义指出，此举是为贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的有关部署和要求。国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入（非税收入）的重要构成部分，自然也在既定的非税收入划转税务征收之列。但这种划转的目的是要推进办税和缴费便利化，推动非税收入征收的“窗口统一”，提高征收效率，实质是一项便民化改革措施。按照《国税地税征管体制改革方案》，非税收入应尽可能地实行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式，即：由税务部门征收非税收入，并纳入财政预算管理，再由相关部门或单位将这笔收入支付给用款单位或个人。也就是说，国有土地使用权出让收入划转税务部门征收，只是征收部门或者说征收的额“窗口”发生了变化，并不改变资金管理的格局，不改变收入的归属权，因而并不构成对土地财政的实质性触动，不影响地方政府的“账本”。

既然如此，市场各方为何不约而同地会想到楼市，想到房价？为什么反应如此强烈？

除了对国有土地使用权出让收入等财政非税收入的资金属性、管理模式不甚清楚外，更多地是因为社会公众对高房价的一种“集体共识”——土地财政是高房价的“根源”。无论是正解还是误读，其实聚焦的都是一个问题：国有土地出让金划转税务征收，对地方政府钱袋子有没有影响，会不会改变延续了几十年的“土地财政”范式。这种市场的一致性反应，也恰恰影射了当前市场对房地产最深的忧虑和纠结之所在，那就是土地财政！这才是我们需要反思的。

这种市场的一致性，实际上明示了我国房地产市场的真正痛点在哪里，——土地的供给及其模式是当前我国房地产“病症”之根源，并将继续诱发一系列问题。从土地供给着手，应是解开我国房地产市场症结之有效路径。

我们知道，房地产市场预期的形成，源于市场的一致性认知，譬如新房、二手房价格倒挂必然推高房价；减少供地势必影响供应，在供需矛盾推动下，势必推高房价……而这些预期的形成恰恰源于市场对土地财政认知的一致性。土地财政的积重难返，进一步强化了市场对土地财政刚性的一致性认知，进而进一步强化对房价走势的预期。

解铃还需系铃人。无论从控制高房价问题还是推动房地产市场稳健发展角度，从土地端入手，或许当前房地产市场乃至实体经济领域纠结的诸多问题将迎刃而解。

首先，要降低地方政府财政对土地的依赖性，消减地方政府“卖地”的冲动。

毋庸置疑，作为地方财政收入的重要组成部分，政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入，在各城市的财政收入中具有举足轻重的作用，土地财政特征非常明显。据有关研究显示，2020年，全国国有土地使用权出让收入为84142亿元，同比增长了15.9%。全国城市对土地收入的依赖度平均达31.5%。据勾股大数据发布的《2020年中国主要城市土地财政依赖度排行榜》，20个城市土地财政依赖度超100%，19城土地财政依赖度在100%-50%，5城土地财政依赖度在50%以下。其中，土地财政依赖度中最高的为佛山（180%），最低为深圳（27%）。 

居高不下的土地财政依赖度，不仅是经济增长的负累，也成为房地产的“病根”。如何降低地方财政对土地的依赖？关键是，在进一步完善税收体制基础上，通过合理设定中央与地方的税收分成，实现事权的合理匹配。这是涉及国家治理的长期的、重大命题，显然非一蹴可就，而是要经历一个渐进的过程。在此过程中，如何解决地方建设中用于改善城市面貌、保障教育民生等所需的巨大投入，这显然是无法回避的问题。

如何帮助地方政府摆脱“卖地”的生财之道？一方面，应通过完善地方政府债发行机制，建立地方政府负债的长效机制。从长远看，则是要推动房产税的立法进程，提升国有土地的持续稳定的增值能力，形成地方财政的“源头活水”。另一个方面，就是要通过简政放权、开源节流，纾解地方政府的资金“饥渴”。要强化地方政府的债务意识，缓解软预算约束。要通过提高行政效率、精干设置各级政府部门及其内设机构等改革举措，从根本上管住地方政府的“钱袋子”。特别要打破既有的地方政府经营城市的理念。试想，如果地方政府经营城市的理念不转变，面子工程的政绩观不改变，而财政收入的来源又有限，如何能禁住地方政府不去动“卖地”的心思？

其次，要注重土地供给总量与结构的平衡问题。关键要解决土地供给与需求错配问题。

当前的房地产市场现状实际上表现为高房价下的结构性失衡。这种失衡的背后实际上是社会资金配置失衡和土地供需失衡。一些房价高企的地区，除了受投机资金的推动外（匪夷所思的是，在目前严格的限购、限贷类政策下，很难想象这种投机行为还有多大的空间），根本还在于商品房供需的不平衡，其背后则是土地供给的相对不足，包括土地供给总量与结构的不平衡。

因此，在土地供给总量上，应加快构建多元主体的土地供给体系，逐步缩小征地规模，在产权清晰的基础上，探索让更多的农村建设用地以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式，改变地方政府作为建设用地唯一供应者的角色。同时，要加强对闲置土地的管理，提高土地利用、流转效率。对于取得土地开发权之后一定时间内不开工建设的，地方政府应实施无偿收回等措施。 

在土地供给结构上，应着力化解区域间土地供需不平衡矛盾问题。应在坚守18亿亩红线的基础上，通过土地资源跨区域平衡，在摸清底数的基础上，实行差别化供地政策，加大住房供需矛盾突出、人口净流入地区的土地供应。同时，在供地用途结构方面，应单列租赁住房用地计划，加大对租赁用房建设的倾斜。

第三，要推动土地供给模式和定价方式的科学化，努力降低土地成本，为降房价提供空间。

当前，房地产调控的基调是稳地价、稳房价、稳预期。其中，稳地价是前提和基础。但实践中，恰恰稳地价的难度最大。据有关资料，在房屋建设成本中，最大的成本是土地出让金，大致占比在40%左右。其次建安成本(房屋建筑成本以及房屋设施设备安装成本)，包括人力成本和建筑材料成本；再次是税收，最后才是中介以及其他的税收成本。因此，地价不降，房价难稳。应努力降低土地成本，采取积极有效地措施，抑制对土地溢价率，要保持地价与房价的合理匹配性，而非“挖空心思”太高地价。

如果土地成本能够降下来（假如地方政府真正有决心将低价降下来），按照目前的控房价的方式，房价焉能不下？如果降低或至少稳住地价，那么至少为现行的房地产调控限价政策提供了可持续的依据。否则，一边抬地价，一边控房价，结果要么是房地产行业重整、大多数开发商走向被兼并；要么是在房地产开发高周转、低质量中苟延残喘。更为重要的是，如果能努力降低土地成本，那么实体企业的生产经营成本无疑将出现实质性降低，一些地方实体经济空心化的程度将得到逆转。

值得注意的是，今年3月开始在22个重点城市实施的“集中供地”（即集中发布出让公告、集中组织出让活动）政策，原本旨在缓解短期土地供需的矛盾，提升了供地的透明度，有助于降低整体市场竞拍的“热度”。但在现行的土地招拍挂出入模式下，由于集中供地造成开发商对后期需求的“饥渴”，实际上又将开发商对土地的需求提前、放大了，可能加剧土地市场的狂热。实际上，今年以来土地市场的火爆行情已为此添加的注解。

一条可选择的路径是，改变目前国有土地招拍挂的模式，即：在综合土地整治成本等因素基础上对出入土地进行合理定价；在招拍挂环节，彻底改变“价高者得”的土地出让模式，不以地价为拍卖标的，而是以房地产开发商承诺（具有法律意义的）新建商品房最高价、商品房建筑质量及配建设施等为拍卖标的。那么房价焉能不降？

这并非乌托邦的幻想，毕竟从逻辑上是成立的。

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