政策的定力与行业的韧性 2020年房地产行业回顾与前瞻（政策篇）

  静水流深 行稳致远

  2020年注定是极不平凡的一年。

  这一年，是我国打赢“三大攻坚战”的决战之年，是实现“十三五”规划、擘画“十四五”蓝图的交汇之年，更是全面建成小康社会、实现第一个百年目标的收官之年。

  静水流深，复杂多变的内外部环境充满风险与挑战；行稳致远，只有牢牢把握政策方向稳扎稳打方可进而有为。

  2020年，面对肆虐全球的新冠肺炎疫情，面对严峻复杂的国际形势，面对艰巨繁重的改革发展稳定任务，中央坚持稳中求进的总基调，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务。一手抓疫情防控，一手抓经济发展，完成了令世界瞩目的完美答卷——国内疫情得到有效控制，经济发展实现V型反转，中国成为全球唯一实现经济正增长的经济体。

  回望2020年，作为国民经济支柱产业的房地产业，在疫情等诸多不利因素之下，显示出了极强的韧性，在投资和消费端对国民经济均起到了至关重要的支撑作用。更为可贵的是，与以往应对金融危机、经济下滑所采取的房地产刺激政策不同，面对百年难遇的疫情冲击和经济下滑风险，中央坚持“房住不炒”的总基调，坚持“不把房地产作为短期刺激经济的手段”，始终保持政策定力，积极落实房地产长效机制，稳中求进，房地产调控取得阶段性进展。

  2020年已经过去，这一年房地产业经历了怎样的跌宕和阵痛，留下了哪些值得汲取的经验，在“十四五”开局之年又将有着怎样的作为？中房智库希望通过对政策的梳理、对行业的观察、对市场的分析，对房地产业发展做一个简单的回顾与展望。

  中房智库 苏志勇

  北京师范大学 雷童

  中央财经大学 宫淑敏

  对于中国的房地产行业发展来说，政策无疑起着至关重要的作用。始于2016年的本轮房地产调控至今已持续4年，“房住不炒”的总基调始终未变，“稳地价、稳房价、稳预期”的调控目标始终未变。

  2020年，新冠肺炎疫情这一“黑天鹅”事件为中国经济蒙上阴影，也为房地产调控带来严峻考验。是继续实施严格的房地产调控政策，还是放松调控、以房地产拉动经济增长？中央在这一问题上给出了非常明确的答案：“决不把房地产作为短期刺激经济的手段”，保持房地产调控政策的连续性和稳定性。一年来，无论是在货币金融政策上、土地政策上，还是市场监管政策上，这一思路贯穿调控政策的始终。

  一、国民经济和房地产表现出强大韧性

  受新冠肺炎疫情影响，2020年我国宏观经济总体呈现先抑后扬的走势。一季度疫情的突然暴发与快速蔓延使得国内外众多生产活动都受到重大影响，我国经济同比回落6.8%，投资、消费等主要指标同比一度出现两位数下滑；二季度，随着防疫形势的平稳，复工复产、复商复市加快推进，宏观经济增长逐渐向常态回归，GDP同比增速呈现出“V”型态势；三季度各项经济指标全面好转，GDP增长4.9%。前三季度GDP由负转正，同比增长0.7%。机构预测，我国全年GDP将实现2%以上的增长，将成为全球唯一实现经济正增长的经济体。

  国民经济的快速恢复，房地产行业功不可没。面对前所未有的疫情冲击，房地产业表现出了强大的韧性和潜力。经历了一季度投资、销售的大幅下滑之后，二季度开始实现V型反转。从投资端看，1~11月份，全国固定资产投资（不含农户）同比增长2.6%，而全国房地产开发投资129492亿元，同比增长6.8%，好于整体固定资产投资。从销售端看，1~11月商品房销售面积150834万平方米，同比增长1.3%；商品房销售额148969亿元，同比增长7.2%。其中住宅销售面积增长1.9%，住宅销售额增长9.5%。

  二、房地产调控表现出毫不动摇的定力

  从全年政策态势及其效果来看，2020年中央调控力度丝毫没有放松，即使是在疫情最为严重的一季度，仍坚持“房住不炒”的定位不变。银保监会、央行、住建部等中央部委多次召开会议强调保持楼市调控政策的连续性和稳定性。7月以来，受热点城市房价、地价的不稳定预期增加影响，中央多次召开会议强调“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，稳地价、稳房价、稳预期，确保房地产市场平稳健康发展。与此同时，中央保持房地产金融政策的连续性、一致性和稳定性，加快建立房地产金融长效管理制度，下半年房地产金融监管整体呈现逐渐收紧态势。

  在“房住不炒”的总基调下，地方政府因城施策更加灵活。上半年，为了减弱疫情防控对房地产市场的干扰，各地更加灵活地因城施策，多地从供需两端陆续出台土地和房地产相关扶持政策。

  下半年政策环境趋紧，多地升级楼市调控政策（表1）

  （一）货币金融政策

  在“实现稳增长和防风险的长期均衡”的政策导向下，通过积极的财政政策和稳健的货币政策，把资金用到支持实体经济特别是中小微企业，但对房地产企业融资渠道的监管显著收紧。

  融资成本方面，随着疫情好转，由于金融流动性加强，房企境内融资成本改善明显，多数境内债的融资利率低于前次发行的利率。叠加海外疫情暴发导致海外融资基本停滞，房企纷纷将目光转向境内债，境内债的发行规模上升，房企融资迎来窗口期。

  信托融资方面，自2019年二季度以来，银保监会持续加强房地产信托合规监管，投向房地产的信托资金余额已经连续5个季度下降。2020年5月8日，银保监会出台《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》，提出“全部集合资金信托投资于同一融资人及其关联方非标债权资产合计金额不得超过信托公司净资产30%；全部集合资金信托投资于非标债权资产合计金额在任何时点均不得超过全部集合资金信托合计实收信托的50%”，对信托发行量进一步约束，房地产信托发行受到较大影响。

  企业融资监管方面，形成重点房地产企业资金监测和融资管理规则，涉及“三条红线”：剔除预收款后的资产负债率大于70%，净负债率大于100%，现金短债比小于1倍。届时如果超三道红线，有息负债不得增加；超两道红线，有息负债年增速不得超过5%；超一道红线，有息负债年增速不得超过10%；所有要求均达标，有息负债规模年增速不得超过15%。这一监管规则已在部分典型房企开展试点，待时机成熟后将全面实施。

  不动产投资信托基金方面，积极推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作。国家发改委、证监会于2020年4月联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号），国家发改委办公厅于8月发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号），鼓励国家重大战略、国家级新区等重点区域项目开展基础设施领域REITs试点。

  个人购房贷款方面，央行于2019年提出改革完善贷款市场报价利率（LPR）形成机制，于2020年1月1日起，各金融机构不得签订浮动利率房贷的贷款合同。3月至8月，存量房贷中借款人可与银行协商进行存量浮动利率贷款定价基准转换，确定将定价基准转换为LPR或固定利率，并对符合转换条件但尚未办理转换的存量个人住房贷款定价基准批量转换为LPR。

  总体来看，2020年房地产金融调控政策一方面增强了对不符合规定的、风险较高的融资渠道监管，同时也尽量维持了行业合理的、适度的流动性需求。另一方面，对于多数房地产企业、特别是中小开发商而言，融资渠道监管的收紧导致其融资周期拉长、融资成本上升，加剧了其资金链紧张。

  （二）土地政策

  在宏观经济承压、“落实减税降费”与“实施积极财政政策”的叠加作用下，2020年地方政府财政收支缺口继续加大，对土地市场依赖性不降反增。但是，当前大城市正在通过国土空间规划落实“三线”划定，转入内涵式发展，中长期内“增量”土地供应趋于紧缩。同时，4月9日，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，推进土地要素市场化配置，建立健全城乡统一的建设用地市场；深化产业用地市场化配置改革；鼓励盘活存量建设用地；完善土地管理体制。国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，加快推进国家城乡融合发展试验区改革探索，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。在此背景下，地方政府财政压力日益突出。

  （三）住房保障政策

  从住房保障政策来看，按照构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应体系”目标，我国继续完善住房制度改革、优化多层次住房保障体系。

  一是加大租赁住房建设支持力度。11月3日，中共十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给”。北京、广州等城市也在本年度专门发文支持住房租赁市场发展（表2）。

  二是推进共有产权住房建设。北京、上海、广州等地持续探索共有产权住房的建设模式，增加相应的土地供应，并优化调整申购政策。

  三是积极推进保障性住房建设和城镇棚户区、老旧小区改造。7月20日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，持续提升金融服务力度和质效，支持城镇老旧小区改造规模化实施运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，但不得承担政府融资职能，杜绝新增地方隐性债务；商业银行依法合规对实施城镇老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持；落实税费减免政策。

  三、2021年政策导向：着力解决大城市住房突出问题

  对于2021年房地产政策导向，可以从2020年底的三次会议中找到答案。一是十九届五中全会，二是12月18日闭幕的中央经济工作会议，三是12月21日召开的全国住房和城乡建设工作会议。

  十九届五中全会通过的“十四五”规划建议在强调“房住不炒”的定位以及租购并举、因城施策的同时，明确提出“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给”。

  中央经济工作会议则把解决好大城市住房突出问题摆在了重要位置，提出，“要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场”。在土地供应方面则强调，“土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用”。在租赁住房市场方面，提出“要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控”。

  住房和城乡建设工作会议则对2021年的房地产工作做了八个方面的具体安排，其中实施城市更新行动、稳妥实施房地产长效机制方案、大力发展租赁住房、解决好大城市住房突出问题成为明年房地产工作的重中之重。

  从上述三次会议可以清晰地透露出2021年房地产政策导向：

  首先，“房住不炒”的总基调不变。尽管疫情等因素对宏观经济及房地产产生了较大影响，但房地产调控政策依然会保持连续性和稳定性。房地产长效机制初步形成，下一步会继续完善并稳妥实施。金融政策方面，会继续弱化房地产金融属性，引导房地产去金融化，推动房企去杠杆、降负债，引导和鼓励合理的住房消费，回归住房的民生属性。市场政策方面，依然会围绕“稳地价、稳房价、稳预期”目标实施政策调控，整顿房地产市场秩序。

  其次，保障房特别是租赁住房建设将成为重中之重。无论是“十四五”划建议、中央经济工作会议，还是全国住建工作会议，均把保障房、租赁住房建设提到非常重要的位置。特别是中央经济工作会议将解决好大城市住房突出问题单独列出，重视程度可见一斑。根据住建部的部署，2021年将加快构建以保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。扩大保障性租赁住房供给，做好公租房保障，在人口净流入的大城市重点发展政策性租赁住房。规范发展住房租赁市场，加快培育专业化、规模化住房租赁企业，建立健全住房租赁管理服务平台。整顿租赁市场秩序，规范市场行为。稳步推进棚户区改造。进一步完善住房公积金缴存、使用和管理机制。

  第三，城市更新和旧城改造将提质增效。按照住建部的部署，2021年将深入推进以人为核心的新型城镇化，加快建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。全面推进城镇老旧小区改造，加快建设完整居住社区，推动物业企业大力发展线上线下服务业。

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