试点3年， 集体土地建租赁住房艰难探路

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经过3年多的试点，利用集体土地建设租赁住房的探索取得了一些可供借鉴的经验，但仍然存在着诸多制约因素，特别是在土地收入分配机制方面需要进一步完善制度，在市场层面需要出台更加细化的支持政策，从而调动各方主体的积极性。

中房智库 吴云艳 苏志勇 柴铎

对于住房租赁市场来说，最近有两个令人振奋的好消息：一个来自中央政策层面，近期发布的“十四五”规划建议中明确，“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”；另一个来自市场层面，北京市集体土地建设租赁住房取得新进展，继成寿寺集体土地租赁住房后，位于丰台区花乡的又一个集体土地租赁住房项目于近期入市，总共可提供房源约3130间。截至9月底，北京市已有39个集体土地租赁住房项目开工，可提供房源5.3万余间。这对于集体土地建设租赁住房的各方参与主体来说，不仅从政策层面获得了信心，也从实操层面收获了宝贵的经验。

自2017年8月国土部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》至今，试点城市从13个扩容到18个，从项目选取到落地运营，集体土地建设租赁住房在不断突破制度枷锁、市场阻碍和资金掣肘，一路走来可谓艰辛。

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集体土地建设租赁住房探路清障

2017年，十九大报告明确了“坚持房子是用来住的、不是用来炒”的定位，提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。在此背景下，利用集体土地建设租赁住房成为推动用地制度改革、增加保障房供给的一项重要举措。2017年8月，国土部、住建部联合发文，确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市为利用集体土地建设租赁住房首批试点城市。2019年1月，福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市获批试点，试点城市扩容到18个。

尽管试点城市申报踊跃，试点方案完备，目标明确，但集体土地入市并非一路坦途。

首先是法律障碍。未修订之前的《土地管理法》对农村建设用地的流转采取限制和保留的态度，集体建设用地的性质和流转都缺乏法律制度层面的保障，现行的《物权法》也并未专设针对农村集体经营性建设用地的权利体系。这些因素无疑成为农村建设用地流转的障碍。

其次是集体土地流转造成地方政府和农村集体间的主体冲突。农村集体经营性建设用地入市改变了地方政府与农村的利益分配机制，一定程度上冲击了地方政府的利益，造成地方政府在推动集体经营性建设用地流转方面并不积极。

第三是集体土地入市的流转对象不明确，对公益性还是经营性用地难以界定，这种定性不清晰造成土地流转踟蹰不前。

尽管阻力重重，但是构建城乡一体的土地市场、加快集体土地入市是大势所趋，各种制约因素也在被一一破解。

2019年8月，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的《土地管理法》，并于2020年1月1日实施。新的《土地管理法》删去了“从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这就意味着农村集体经营性建设用地入市的法律障碍宣告破除。

2020年4月，国家发改委出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中针对土地市场进一步明确了“建立健全城乡统一的建设用地市场”。操作方法将包括：出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围等，同时建立农地入市的增值收益分配制度。

此次在“十四五”规划建议中明确提出，要健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。在“推进以人为核心的新型城镇化”这一章节提出，“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”。将“完善土地出让收入分配机制”置于“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”之前，意味着“十四五”期间将着力解决土地收入分配机制问题，这也是推动集体土地入市的重要前提。

全国首个开工建设、入住的集体土地租赁住房项目——成寿寺社区。

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18城积极试点，进展不一

2018年1月，国土部和住建部批复了除北京、上海之外的首批11个城市的试点方案。仅从试点方案来看有颇多亮点。各个城市在试点方案中，均明确了试点项目审批程序、试点建设运营机制、试点监测监管机制、承租人权益保障机制等关键内容。例如广州提出要创新机制、激活资源、增加农民收入、探索城乡一体化过程中租赁住房筹集的新思路和集体建设用地利用新模式；沈阳明确要市场政府同时发力，以市场为主满足多样需求，以政府为主提供基本保障，深化农村集体产权制度改革。

在建设运营机制上，沈阳提出：以入股、联营方式运营的，建立协议制度，成立新公司；县、区政府、乡镇负责对合同执行及农民利益保障进行监管。各级农业主管部门按照国家、省市有关规定，对农村集体资产管理工作进行指导监督。广州提出：引进企业运营的，由村集体通过公开招标方式选择已完成租赁住房运营工商登记的企业，签订租赁住房运营协议；由政府委托单位运营的，由村集体根据农村集体资产管理相关规定与政府委托单位签订租赁住房运营协议。南京提出：支持集体经济组织自行运营，纳入全市住房租赁试点企业范畴；鼓励委托给专门的住房租赁企业进行管理和运营。肇庆则为集体建设用地建设租赁住房设置了三种开发模式：村集体可以自行开发;通过联营、入股等方式与合作公司合作开发；或以租赁方式，让承租人自行开发。

在技术、财税、金融等支持政策方面，武汉提出将搭建集体租赁住房项目用地信息发布平台、住房租赁交易监管服务平台，建立住房租赁交易数据库，积极开展“互联网+租赁”服务。南京市则在金融财税和公共设施配套上给予扶持，鼓励与国家开发银行等政策性银行合作，安排一定的贷款额度；对项目提供税收优惠并给予一定的财政补贴。佛山在信贷支持方面，鼓励商业银行以项目用地使用权整体抵押担保、租金等应收账款提供质押担保等多种形式提供信贷支持。沈阳市则从简化审批流程、公积金提取支付房租等方面提供了对于项目的支持。各个城市的支持措施涉及资金供给、财税支持、审批简化、公共设施配套、平台建设等多个方面，为项目的建设运营提供了扎实的基础和多方位的保障。

尽管各试点城市出台的试点方案亮点颇多，但在落实进度上却存在很大差异，很多城市在执行层面“雷声大雨点小”。截至目前，18个试点城市项目投入运营的屈指可数，大多城市还处在项目建设阶段，有的甚至仍停留在文件上。

无论是从推进进度还是效果来看，北京都是一马当先。截至目前全市已有39个集体土地租赁住房项目开工，可提供房源5.3万余套。今年已有南三环成寿寺项目和丰台花乡项目投入运营。

试点项目进入运营阶段的还包括合肥。2020年10月底，合肥首个利用集体建设用地建设租赁住房滨纷公寓项目开业运营，项目总建筑面积5.3万平方米，建成租赁住房514套。

另外两个一线城市进展也较为顺利。广州花都区狮岭镇旗新村集体用地建设租赁住房试点项目早在2018年11月就已开工建设；上海也于2019年开工建设了第一个集体土地租赁房泗泾站社区项目，预计2021年前后启用。此外，武汉、郑州、福州、杭州、佛山、海口等大多数城市均已开工建设，今年年底将有更多的试点项目进入出租运营阶段。

在项目推进过程中有些城市也遇到一些困难，例如南京，据媒体报道，南京试点方案确定了三块地作为试点，一是栖霞区南象山地块，二是浦口区林山村地块，三是六合区冶浦村地块，但均因各种原因难以启动。比如栖霞区南象山地块，周边既不靠园区，也不临街，周边租房需求很少。而浦口区林山村地块原为地铁收储用地，若用来建租赁房，需要给地铁集团交1.2亿元，不具有经济可行性。由此可见，集体土地建设租赁住房选址是关键一环。

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北京经验值得借鉴

北京是利用集体土地建设租赁住房试点最早的城市，也是本轮试点收获最大的城市。早在2011年9月，国土资源部就批准北京市开展试点工作，北京成为全国第一个利用集体土地建设租赁住房的试点城市。因此本轮开展集体土地建设租赁住房试点，北京可谓水到渠成。

按照规划，北京从2017年至2021年五年内供应1000公顷集体土地用于建设租赁住房。3年试点，如今已到收获期。今年7月，南三环成寿寺集体土地租赁住房投入运营，成为全国首个投入运营的试点项目。近日位于丰台区花乡的又一个集体土地租赁住房项目也已入市。接下来将有一大批试点项目进入出租运营阶段。

作为最早的试点城市，北京收获的不仅仅是一大批试点项目的入市，更重要的是为全国其他城市提供更多可供借鉴的经验。笔者认为至少有以下几点值得借鉴。

首先是政策先行。近年来北京市先后出台了《关于加强北京市集体土地租赁住房试点项目建设管理的暂行意见》《关于进一步加快推进集体土地租赁住房试点项目建设的通知》《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》等重要文件，对集体土地租赁住房建设加强管理，在项目选址、户型设计、居住配套、租金与租期、不动产权管理、租赁运营等方面进行了规范。

其次是鼓励多方主体参与。主要提供了几种参与模式：一是由乡镇、村集体经济组织自行投资建设；二是集体经济组织以土地使用权作价入股、联营方式与国有企业合作建设；三是集体经济组织以项目经营权出租的方式与社会资本合作开发。从目前已开工的项目来看，既有经济实力较强的乡镇、村集体经济组织，也有市属国有企业，以及万科等民营、专业住房租赁企业参与。

第三是注重“职住平衡”。在选址方面，北京重点考虑“职住平衡”问题，将集体土地租赁住房项目选择在靠近园区或人口相对密集的区域。例如今年进入运营的成寿寺和花乡项目，均处在城区优质地段，租赁需求旺盛。根据2017年北京新版城市总规，到2020年北京全市城乡职住用地比例由2015年的1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。租赁住房选址成为调节职住平衡的重要内容。

第四是补贴到位。今年9月份北京市住房城乡建设委、市财政局联合印发了《北京市发展住房租赁市场专项资金管理暂行办法》，为多渠道筹集租赁房源，提出集体土地建设租赁住房可获得资金补助，标准为成套住房4.5万元/套，非成套住房3万元/间，集体宿舍5万元/间。由此不仅降低了租金水平，也为建设单位赢得了利润空间，调动了他们的积极性。

结语：经过3年多的试点，利用集体土地建设租赁住房的探索取得了一些可供借鉴的经验，但仍然存在着诸多制约因素，特别是在土地收入分配机制方面需要进一步完善制度，在市场层面需要出台更加细化的支持政策，从而调动各方主体的积极性。

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