李扬：“十四五”城镇化怎么建，“钱”的挑战或居首位

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关于财政体制改革，十九届五中全会公报中就一句话：“建立现代财税金融体制”。

“这一句话，背后可是一篇大文章！”跟城叔说起这个的时候，李扬回溯了改革开放以来的财税体制变化。他的身份是中国社会科学院原副院长、中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长。

1994年开启的分税制改革，带来了“真正的革命性变化”。与“分钱制”相对应的“分税制”，打破了过去统收统支、财政大包大干的集中统一式安排。

“‘分税制’确认了地方和中央有不同的利益诉求，有不同的权利，有不同的收支渠道。”李扬说，所以每一级政府的事权，用一定的财权相匹配，“财权事权相对应，就能很好运行了。”

财权与事权相匹配，的确是“分税制”的灵魂。可是，在分税制走过20多年后，一方面有力推动了社会主义市场经济体制改革的进程，另一方面，还有很多未解决的问题。“它运行到现在就不行了，所以我们又要再改革。”李扬说。

怎么“不行”了？怎么改？

10月25日的中国城市百人论坛2020年会上，李扬以《城市发展要解决好资金来源问题》为题做了发言，提出了宏观调控的“地方化”风险。

他一开篇就说：“‘十四五’期间，我们国家城市化面临新的挑战，而且资金挑战可能居于第一位。”我们得冷静审视“钱从哪儿来”的问题。

△中国社会科学院原副院长、中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬 图片来源：责任百人论坛官微

国家账本

从中国2020年1至9月的财政收支状况来看，虽然情况在不断好转，但中国财政收支差额问题依然突出。

而且这种情况将在“十四五”时期延续，财政赤字增大是大概率事件。

第一本账，一般公共预算（1~9月累计）：

预算收入141002亿元，同比下降6.4%，这是在意料之中的，因为受新冠肺炎疫情的影响。预算支出175185亿元，也下降了，因为政府“过紧日子”。

但是，支出只同比下降了1.9%，收入下降得更多，财政赤字扩大了。

第二本账，政府性基金（1~9月累计）：

收入55207亿元，同比增长了3.8%；支出78218亿元，增长了26.6%。

但是，支出增长得更快，同样出现了赤字的问题。

政府性基金里无论是收入还是支出，涨得比较多的都与土地有关，都与城市化和城市基础设施密切相关。

近几年来，政府的赤字率和债务率不断攀升，我们最重要的任务之一就是“去杠杆”。

国家金融与发展实验室研究中国债务和杠杆率问题发现，从增速上看，2020年第一季度中国实体经济杠杆率攀升了13.9个百分点，是仅低于2009年一季度的历史次高点。二季度又升了7.1个百分点，涨幅虽大大收窄，但上升的势头依然值得警惕。

政府的杠杆率上升得比较多。从2015年到2018年，中国政府在世界上罕见地做到了“去杠杆”，成效显著。

但是面对新冠肺炎疫情爆发，面对经济下行压力逐渐增大，加上2019年财政刺激政策，导致政府杠杆率迅速上升。

杠杆率上升，是我国宏观政策应对新冠肺炎疫情的必然和必要举措。今年二季度宏观杠杆率上升趋势减缓的根本原因在于经济增长率由负转正，是杠杆率的分母因素发挥了更大的作用。

所以，如果下半年经济增长继续恢复，宏观杠杆率增幅进一步趋缓是可期的。

地方风险

城市化是在地方层面推进的，地方有没有财力去支持呢？可以看下这张图。

地方可支配财力主要来自三个部分。

最下面部分（蓝柱）是指归属地方的税和费，第二个部分（黄柱）是转移支付和税收返还占比，第三部分（绿柱）是政府性基金收入，主要是卖地收入。

这是2019年4月财政部公布的一份文件中列出的36个省市的财政困难系数。

从系数高达90.00、88.06的青海、宁夏，到系数为20的北京，每个省份都或多或少存在财政困难的问题。

这样一看就会对地方政府在发展过程中面临的资金困境有个基本印象了。

而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，这是一个体制性现象。在这种格局下，无论城市发展有多大的雄心壮志，没有钱是万万不行的。

今年以来，地方债发行规模增大，地方政府的债务负担有所加重。现在出现了两个问题：

第一个问题在于地方债的投资效率。多数地区难以找到经过缜密计算、具有财务可持续性的项目，政府发债获取收入之后，有相当一部分资金没有支出，“趴”在政府的账上，没有形成真正的需求。

出现这种情况，与发债的目的有所相悖。钱没有支出就不是需求，我们说叫有支付能力的需求，支付是关键，没支付就有问题了。

第二个问题是宏观调控效率越来越依赖广大地方政府的运行，从而出现了宏观调控“地方化”的风险，这将对我国未来的宏观调控的格局、机制和效率产生深远影响。

在过去几十年的发展中，地方政府积极发挥作用以及地方政府之间展开竞争，是迄今为止中国经济奇迹的“秘诀”之一。

各级地方政府不仅扮演着对地方经济发展“积极干预者”的角色，还扮演着“准公司”的角色。可以说，地方政府积极作为，则经济活跃，增长迅速；反之，地方政府懒政、怠政，则经济增长迟缓。

问题在于，事权主要在地方，而无论是财政资金还是金融资源，大多集中在中央。地方政府的事权和财权不匹配，导致其在财政上依赖上级政府乃至中央政府转移支付，在金融上依赖各类金融机构和各类融资平台。

这一问题在“十四五”过程中肯定还会继续存在，而且必须予以解决。

三个对策

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解决上述这些问题需要多措并举，我觉得有这样几个治本之道：

首先应转变政府职能，缩减政府直接参与经济活动的规模。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有句很重要的话：大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

2013年，中组部在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中也提出：要把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。

第二是财税方面的对策。

编制“总账”。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。

财税体制改革。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

建立城市基础设施的市场化运营机制，形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入结构。

要进行财税体制改革。让地方政府的权利和责任匹配起来，城市基础设施也要进行市场化运作，不能全部由政府负担。

第三是金融方面的对策：

产权对策，通过资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让。

机构对策，设立城市基础设施投融资专营机构，应对城市化过程中大量的资金需求。

市场对策，以城镇化的未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目发债模式，根据收益状况进行分类处理等。

PPP对策，推行“公共部门-私人企业-合作模式”。

外资对策，进一步地扩大对外开放，继续推动汇率自由化和资本项目开放的进程。

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