郑秉文：“十四五”期间人口老龄化将直面两大关口

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十九届五中全会已于10月26日拉开帷幕。会议的重头戏之一是“十四五”规划，这一规划事关中国未来五年乃至更长远的发展。

根据相关预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，预计5到10年后，全国第一代独生子女父母将进入中高龄。如何将这批老人照顾好，让他们能够安享晚年，是正在制定中的“十四五”规划的重要内容。

最新数据显示，今年前三季度，全国基本养老、失业、工伤三项社会保险基金总收入3.57万亿元，总支出4.22万亿元。

人社部新闻发言人卢爱红表示，虽然支出大于收入，但三项社保基金的累计结余还有6.28万亿元，目前社保基金运行总体平稳，社保待遇按时足额发放。

尽管自2005年以来我国企业退休人员养老金实现“十六连涨”，但调整幅度近年来不断收缩，各级财政紧平衡，“一些省份养老金收不抵支”的风声不绝于耳，外界对养老金现状问题的担忧以及改革方向的讨论亦从未停止。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为，“十四五”期间，城镇职工基本养老保险基金将面临空前的收支平衡压力。在2020年基金余额首次出现负值，预计将出现大幅下降，“减少1.7万亿之巨”。

在他看来，如果不加快养老金制度改革步伐，“十四五”或将是建立社保制度以来最困难的时期，也将形成巨大的财政压力。

早前，郑秉文曾在《中国统账结合养老保险现状、问题与出路》一文中指出，是“国企改革催生了中国社保体系的诞生”。当时，通过引入个人缴费，建立了养老保险制度模式，于1997年正式确立了单位缴纳20%、个人缴纳11%的统账结合制度（2005年降至8%）。

按照制度设计的初衷，社会统筹部分是要体现公平，实行现收现付制，而个人账户部分是要体现激励，实行部分积累制。但现实情况却是，“一个养老保险制度，运行了20年目标都没达到。”

面向“十四五”，养老金改革能否离目标再近一点？在上周日举行的中国城市百人论坛2020年会上，郑秉文给出了10点建议，以及他对“十四五”的三个预测和关于人口政策的2个建议。征得郑秉文的同意，以下为授权发布发言稿全文：

三个预测

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第一，“十四五”期间人口老龄化趋势将突破两个大关。

第一个大关是60岁及以上老年人占总人口比例将在“十四五期”末超过3亿，达到3.03亿，而去年是2.53亿。

第二个大关是16岁~59岁劳动人口从2023年开始每年将减少千万大关，而“十三五”期间年均500万左右，这意味着税基和费基的减少。

第二，“十四五”期间养老保险的赡养率要有一个突破。

“十三五”初期，城镇养老保险赡养比是35.8%，大约是三个人养活1人。但到“十四五”期末将达到47.7%，2个多人养活一个。

第三，“十四五”期间，城镇职工基本养老保险基金将面临空前的收支平衡压力。

2000年以来，基金余额池增长每年呈正值，从2000年的2279亿元，增加到2019年的5.46万亿元。但是，今年将首次出现大幅下降，预计城镇企业职工基本养老保险余额将下降到3.8万亿元，减少1.7万亿之巨。这个基本面，将贯穿整个“十四五”并对整个“十四五”都有重要影响。

2019年财政补贴社会保障2万亿，在十三五期间翻了一番，压力越来越大，可以预计，“十四五”期间是建立社保制度以来最困难的时期，对财政压力形成最大压力的时期。

数据来源：人社部历年人力资源和社会保障事业发展统计公报

人口政策两个建议

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第一，建议“十四五”期间4岁~6岁学龄前教育实行普惠价格，为青年夫妇减负，为青年夫妇生育创造条件。

全面放开二孩的四年数据显示，出生率不但没升，反而下降，2019年是全面两孩生育政策实施的第四年，全年出生人口数量跌至新低。

这就是“人口DT转变”理论的规律：随着生活水平的提高，生育意愿将逐渐下降。因此，“十四五”期间是全面放开生育的时候了。

我在去年全国两会上提交了一个提案，呼吁有关部门应尽早采取措施，积极应对生育意愿下降的问题。

育龄夫妇生育意愿下降的原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是，在中小学九年义务教育之前的3-6岁的学前教育费用逐年攀升，“入园难、入园贵”已成为严重影响生育意愿的又一座大山。

因此我建议，学龄前教育制度应尽快在全国实行普惠价格制度，减少学龄前教育的家庭成本，搬掉“学前教育”这座大山，稳定出生率。

数据来源：根据国家统计局公开资料整理

第二，建议“十四五”期间适时放开三孩，最终全面放开生育政策。

最近，大家都很关心梁建章和李铁的人口论战。我赞成梁建章的主张，建议“十四五”期间先放开三孩，以后适时逐渐全面放开生育。

我们应跳出社会保障，不仅从社会保障制度的角度，还要从人类文明的长期社会利益出发看待人口政策，从中华民族发展和国家安全的另类角度，来看到逐渐放开生育政策的深远意义。

首先我们比较1980年和2100年2个年份的人口变化趋势：

——1980年世界人口44.5亿，根据联合国的预测，到2100年将达110亿人，增长倍数是2.5。

——中国人口根据联合国的预测有三个前景，基准前景是从10亿增加到2100年的10.6亿，倍数是最低的，只有1.0，基本没有变化；高预测是15.8亿，倍数是1.58；低预测只有6.8亿，比1980年减少3.2亿，倍数小于1，将仅为0.68。

就是说，以1980年为基准，到2100年，中华民族人口增长倍数将大大低于世界平均人口的增长，低了一倍还多。

从另一个维度，就是从1800年和2100年这两个年份的比较来看。

先看世界人口结构的变化：1800年世界总人口9.5亿，同样根据联合国的预测（下同），到2100年增长的倍数是11.5。

同期，非洲的增长倍数是28、拉丁美洲是50，北美是65，亚洲是9.4，日本是5.1，中国只有4.5，仅高于欧洲的3.8。

上述数据显示，人口政策涉及到中华民族的兴衰，涉及到国家安全。研究社保要看未来50年，研究人口至少要看前后100年。

至于有观点认为资源约束等问题，今天发言只有几分钟，我只想回忆一下50年前，即1970年罗马俱乐部出版的《增长的极限》。

《增长的极限》预测2070年要到达爆发增长的极限，时间过半，很多悲观的预测都被科技创新和进步所逐步解决或替代了，还有50年，毫无疑问科技进步仍将会解决绝大部分罗马俱乐部的预测。

上面我讲的两条是“十四五”期间关于人口政策的调整，下面讲讲养老金政策在十四五期间的调整问题。

养老金改革的10个建议

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鉴于上述关于养老金可持续性的分析和财政面临的压力，建议“十四五”期间在如下十个方面有所作为。由于时间关系，我直接点题，不做展开：

第一，建议中央调剂制度应过渡到全国统筹。今年底全国各省全部实现省级统筹，“十四五”期间应实现全国统筹。

第二，延迟领取养老金的年龄应尽快启动。本来这项改革多年前已在议程之中，但始终未能启动。这项改革不仅可提高养老金制度的可持续性，长期看，还有利于发扬光大中国的历史传统。

第三，延长最低缴费年限。目前缴费15年太低，应适当延长。在多缴多得激励机制缺位的情况下，这是一个重要的举措，越早改革越容易，越拖越困难。

第四，加快养老保险基金的投资改革进程。改革三年来，进展不畅，实行投资的基金规模只占全部基金的不到四分之一，提高收益率可提高基金的财务可持续性，已成为很多国家养老金制度改革的一个新动向。

第五，加快建立多缴多得的激励机制。我主张扩大个人账户比例，将单位缴费的一部分划入个人账户，改善激励相容的激励设计，坐实缴费基数，这是提高制度财务可持续性的根本所在，交得越来越少，道德风险越来越明显，而待遇水平保持不变并连年上涨，基金平衡肯定不可维持。

第六，趁着我们还有3万多亿美元的外汇储备，建立外汇型主权养老基金。想想20年前建立全国社保基金的决策就会感到当时这项决策的前瞻性，对外汇型主权养老基金也一样，20年后就能体会到今天决策的重要性，否则，若干年后会有后悔的那一天。

第七，加快国资划转进程，充实全国社保基金。要增加透明度，要有测算，到现在也不知道可划转的基数到底是多少，能划转多少，没有底数。

第八，将城乡居民基本养老保险的基础养老金改为“养老津贴”，这样并未增加财政投入，还可带来“正外部性”，对稳定参保人预期带来外溢效应。

第九，第二支柱企业年金引入“自动加入”机制，扩大参与率。这个问题我在2017年出台《企业年金办法》之前征求意见时就曾提出来，改革的机会窗口将越来越小。

第十，第三支柱税延型商业养老保险试点期已超过一年半没有任何说法；第三支柱的养老目标基金“自我试点”也超过一年半，但税优政策至今还未实施。

这两件事加在一起，说明第三支柱的制度设计和政策过程出现了问题，日前央行领导和银保监会领导都在公开会议上提到了加快第三支柱建设步伐的重要性。

我认为应尽快整合第三支柱这两个分支的制度设计，加强协作和协调，如果能把税优政策落实在个人账户上，而不是产品上，就能化解矛盾，进而统一平台，尽快把第三支柱推向全国。

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