先行先试！深圳或施“土地腾挪术”解决土地紧缺难题

图片来源：视觉中国

10月13日，在深圳经济特区成立40周年之际，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称为《方案》）中正式提出，支持深圳在土地管理制度上深化探索，并提出了7项探索方向。

这7项内容总结起来涉及两大焦点：一是深圳如何腾挪土地空间，解决土地资源稀缺的问题；二是在土地市场交易制度的开放方面，深圳或将迎来新突破。

业内人士看来，本次《方案》更多地是为深圳坚定改革提供“强心针”，鼓励深圳“大胆试，大胆干”。

腾挪土地空间

将有限的土地用于住房建设，还是产业发展？这对于深圳政府来说是一个“手心手背都是肉”的艰难选择题。

对于深圳来说，直线上涨的房价一直是一个亟待解决的痛点。

根据中国房价行情网站的二手房价格数据，深圳6月份二手房均价达到74929元，相比去年底大涨14.37%，位居全国涨幅榜次席。

随着房价大涨，深圳与另外三个一线城市的房价差距进一步拉大——深圳6月份二手房均价比北京高20%，比上海贵36%，是广州的2.09倍。而在去年底，深圳的房价还只比北京高4%左右，比上海高20%，是广州的1.83倍。

造成房价大涨最主要的原因是土地的长期供不应求。今年4月，深圳住建局印发《住房发展2020年度实施计划》中提到，深圳居住用地占建设用地的22.6%，低于国家相关标准中25%-40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

一方面是住宅用地捉襟见肘，但另一方面，为了保障制造业优势，产业用地也不能少。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁12日接受时代财经记者采访时提到，从国际经验来看，国际大都市如纽约、伦敦、巴黎等都是10%以内的工业用地，北京和上海也不到20%，但深圳设立了一条30%的“工业红线”。

这一条始于《城市建设与土地利用十三五规划（2016-2020）》的“工业用地红线”明确规定，至2020年深圳工业用地占建设用地比重不宜低于30%，即不低于270平方公里。

在红线之下，深圳工业用地与住宅等其他用地之间如何平衡，是众多专家重点关注的问题。

对于此次《方案》中提到的“二三产业混合用地”，深职院房地产研究所所长邓志旺博士13日接受时代财经采访时表示，这是一种提高土地利用效率的做法，在香港就有很多类似的案例。

但在现实中，各地仍然采取较为严格的土地用途管制，土地的出让、使用都要按照其用途分类来进行。北京金诉律师事务所主任、房产律师王玉臣在13日向时代财经表示，以往土地用途的分类比较单一，一宗土地或为工业用地，或为商业服务业用地，兼容几种用途的混合型用地缺乏制度层面的统一规范，地方对此尝试也都比较谨慎。

但就深圳而言，因为近年来的产业转型，过去大量的工业用地需求逐渐转变为商业办公等第三产业服务型用地需求。

中国（深圳）综合开发研究院产业经济研究中心主任周军民在13日向时代财经表示，缺少用地是深圳长期面临的现实问题，目前尚没有很好的解决方案。他认为，有限的建设用地将主要倾向于上市公司、大中型企业如世界和中国500强企业项目，以及“卡脖子”技术类型的大型产业投资项目。

王玉臣认为，要落实《方案》中推进二三产业混合用地的要求，可能采取的方式除了在土地供给方面减少单一工业用地的出让，以及提高二三产业混合用地的占比之外，在存量土地方面，也可以放宽规划用途变更的审查，在符合国土空间规划的总体要求下，推进二三产业用地的转化。例如之前进行的工业区升级改造，将现有存量工业用地改造新型产业用地（即M0，允许在统一规划的基础上配置一定比例的配套商业办公用地、住宅用地和公共服务设施用地）。

“在30%的工业用地中，假使商业用地占5%，那就可腾挪出5%的空间用于其他用途。这不仅为深圳的工改项目提供了一条出路，或许还是为下一步提供更多的住宅用地埋下的一个伏笔。”邓志旺说。

而宋丁的想法则更具突破性，在他看来，这次提到“盘活工业用地”的想象空间很大。“如果能每年减少1%工业用地，10年就可腾挪出10%的工业用地（近90平方公里），用于教育、医疗、研发、住宅等用途，将会对深圳未来的经济带来深远的影响。”宋丁说。

此外，文件中还提到要在农用地转为建设用地上给深圳政府“放权”。周军民表示，该项政策主要是用于解决村集体早期实际已经开发成工业厂房和城中村的农用地这个历史遗留问题。深圳成片的农用地集中在大鹏、坪山、光明等区域，但实际上数量及占比都很少，仍然要保护保留。

土地市场交易制度先试先行

值得注意的是，此次文件另一大方向是完善土地交易市场建设。《方案》中提及，要完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系；试点实行土地二级市场预告登记转让制度。

土地二级市场是指土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场，即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。

邓志旺表示，“开发土地二级交易市场，在一定程度上可以更好地配合此前提及的二三产业混合用地”。

目前深圳的建设用地并不多，更多是从存量用地上挖掘。邓志旺指出，之前不少企业急于拿地，但后续发现自己其实没有能力开发，尤其是更加复杂的工商混改。因此就需要一个公开透明的交易市场，让缺少能力者将手中的地重新投放市场，提高存量土地的利用效率。

在土地二级市场政策上，目前还缺少较为典型的案例，但深圳在土地交易上已经建立起了一个由市规划国土委牵头搭建的“产业用房供需服务平台（简称用房平台）”。

“但是由于相关配套的改革措施政策（如税费问题如何解决等）尚未出台，因此用房平台整体利用率并没有达到最优的状态。”邓志旺说。

为此，《方案》为深圳接下来在政策突破留下了余地。《方案》第二十六条提及，本方案提出的各项改革政策举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，可以经全国人大常委会或国务院授权后实施。

这也让人产生联想，深圳会否在土地上市流通上走出更大胆的步子？

以小产权房为例，此前已有不少媒体曝光过深圳小产权房的“灰色”交易链。王玉臣透露，这些都是行走在灰色地带的隐形交易，其带来的结果将是合同无效的风险。

即便购房者需要承担非常大的风险，但中金前首席经济学家梁红曾撰文指出，现在大城市相当的住房是靠小产权房补充的，而深圳是最多的。

这是由于深圳合法流通的住房价格居高不下，因此不少人无奈选择了小产权房。

但这也同时形成了一个小产权房“非法抢占”有效住房的恶性循环。贝壳研究院首席市场分析师许小乐曾表示，深圳的土地供应不足，除了地理条件限制之外，有大量的小产权房、农民房、城中村、厂房宿舍不具备上市流通的条件，无法形成有效住房供应。

此外，王玉臣还指出，深圳市的小产权房与其他地方的小产权房存在很大不同。

“其他地方的小产权房的土地所有权是归村集体所有的，但深圳特殊之处在于，截至2005年后，经过城市化进程，深圳市辖区内的集体土地早已全部转化为国有土地。虽然仍保留了大量城中村落的称谓，但从土地所有制上而言，深圳是不存在农村的，深圳的城中村呈现出一种乡村超速过渡到城市后的特殊样态。”王玉臣说。

值得一提的是，国家并不允许小产权房进行上市流通。今年5月20日，自然资源部还明令强调不得给小产权房办证。

因此深圳下一步如何利用好《方案》中第二十六条中提及的“做好与相关法律法规立改废释的衔接”，先行先试，创新性突破小产权房的问题，十分值得关注。

王玉臣指出，小产权房要真正上市流通，“还有很长的路要走，需要更长一段时间的实践和理论储备。”

相关知识

先行先试！深圳或施“土地腾挪术”解决土地紧缺难题
深圳用地扩权 土地紧缺城市探索破局
深圳用地扩权,土地紧缺城市探索破局
重要时刻获政策大礼包 深圳土地短缺或将有解
深圳坪山“整村统筹”土地整备实践取得重大进展
深圳：实施综合授权改革试点 推四项先行先试创新举措
土地“扩权”背后：审批放权城市土地供应提质增效 深圳挖潜存量土地破局空间瓶颈
审批放权城市土地供应提质增效 深圳挖潜存量土地破局空间瓶颈
中央“大礼包”，深圳土地扩权意义深远
土地审批权下放、存量盘活等助力深圳高质量发展