蔡昉：农民工“进城落户”，工资不涨也能提升27%的消费

国庆中秋8天长假，城叔首先祝大家双节快乐。

最近一周，城叔连着参加了几场高端论坛，探讨的核心话题包括：新型城镇化背景下的农民工市民化；疫情之后工业经济的恢复；城市群与都市圈建设，中心城市能级提升等等，都是当前中国城市发展中所面临的核心问题。

趁着这个加长假期，我们将其中四位重量级专家学者的演讲整理归纳，以假期特辑的方式，分享一些干货给大家。

从左到右分别是：中国社会科学院副院长蔡昉；中国工业经济联合会会长、工信部原部长李毅中；全国政协常委、中铝集团原董事长、成都市原市长葛红林；中国人民大学经济学院院长刘守英 图片来源：论坛主办方及学校官网

首期人物——中国社会科学院副院长蔡昉。他在上个月刚刚参加了中南海经济社会领域专家座谈会，作为9位现场发言的专家代表之一，就“十四五”规划编制等提出意见和建议。

即将开启的“十四五”，户籍制度改革将行至何处？看看蔡昉怎么说。

全文字数：6900字阅读时间：10分钟

一周之内，两个一线城市相继提出放宽人才入户门槛：

9月24日，上海宣布放开对本地四所高校本科毕业生的落户限制，再次“放下身段”抢人；

9月30日，广州也发布公开征求意见稿，拟将“双一流”建设高校本科及以上学历的青年人才入户条件放宽为参保即可入户……

这场始于2017年的人才争夺战，三年来不断有城市入场，从送钱、送房、到送户口，政策力度之大前所未有。

总的来说，这一轮人才新政和积分落户的种种条款相比，呈现出对大学生友好、对高学历更友好的特点。究竟是北京人、上海人，还是深圳人、成都人、杭州人，年轻一代开始选择，到底哪个户口“更香”？

事实上，上世纪50年代末，为阻碍农村人口向城市流动，以及分割城乡社会福利供给的需要，户籍制度作为一种计划经济制度诞生，影响持续至今。

然而，从城市的角度看，各项发展目标无法只靠部分高学历群体完成，数以亿计的进城农民工更应“大有作为”。

数据显示，2019年，中国常住人口城镇化率达到60.6%，户籍人口城镇化率仅为44.4%。

也就是说，全国有2.27亿人口常住在城镇却没有取得城镇户口。而这个人群的主体（高达76.7%）就是离开户籍所在乡镇外出务工的1.74亿农民工。

“如果把农民工转换成城镇户口，即使工资没有提高，都能提升27%的消费。”中国社会科学院副院长蔡昉指出，基本公共服务水平差距及其预期因素导致了非户籍人口的低消费倾向。

因此，若通过一纸户口换得农民工群体更加后顾无忧的消费，对于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，潜力是巨大的。

事实上，户籍制度改革讲了很多年，学者中无争议，中央也早已做了决策部署，“是共识最高的”，同时根据模拟研究，它的确可以带来真金白银的改革红利，只是不同的改革力度，对应着不同的改革结果。

即将开启的“十四五”，户籍制度改革将行至何处？

蔡昉始终强调，新型城镇化“新”在以人为核心，而以人为核心的具体体现就是以农民工及其家属在城镇落户、成为户籍人口的城镇化。要想破除改革阻点、走出过往困局，就必须解决改革成本与收益不对称的问题。

“总的一句话，就是中央政府要买单，推进户籍制度改革。”蔡昉说。

中国社会科学院副院长蔡昉 图片来源：中国社会科学院官网

以下是蔡昉日前在清华大学“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2020”上的发言，题目是《新型城镇化与新发展格局》：

这几天大家都在讨论“双循环”的新发展格局，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。我的理解，它不是说我们不要外需了，而是要把外需和内需之间取得更好的平衡，有一个需求侧的可持续性。

这也不是说我们放弃了过去多年实行的国际大循环，然后回到国内大循环上来，也不是这个含义，而是说国际循环确实发生一些新的变化，我们中国的特殊国情和发展阶段决定了要以“国内大循环为主体”，但是这个主体的目的，还是要带动两个循环的相互促进。

同时，也不意味着我们前一段时间谈的供给侧的高质量发展、结构性改革就不重要了，其实丝毫不是的。但是我们应该把曾经不太关注的需求侧的研究补充上来，让两者形成相互促进，这样才可能实现我们“十四五”的目标，实现我们全面建成社会主义现代化强国的任务。

我们讲需求，先从需求侧的“三套车”开始。最近我反复强调讲“三套车”，而不是大家说的“三架马车”。“三套车”和“三驾马车”本来是一回事，“三套车”的含义是有一匹马驾辕，还有两匹马拉套，它们共同组成了“一驾车”，因为我看到有的文献写“三驾马车”，就是有一驾马车是内需，另一驾马车是外需，还有一个是投资，那就错了，它就是一驾马车，只是三匹马而已，所以我说回到“三套车”上来。

这里我们看到进出口作为外需，投资作为内需的投资需求，最终消费作为内需中的消费需求，三者在过去很长时间内有一个相互消长的关系，但总体来说，消费需求相对稳定。

在过去，一度有外需拉动中国经济作用比较大的时候，但是它会经常受到外部的影响，是不可靠的，因此每次遇到外部冲击的时候，马上就有投资需求替代它。

过去这些年，我们也发现外需的贡献率是在下降的，相应的，我们一度过多地利用了投资需求来驱动中国经济的增长，但是最近这些年，我们更加强调转变经济发展方式，我们的消费需求起到的作用越来越大。

大家看左边这个图蓝色的部分就是消费，最终需求拉动经济的部分，它的贡献率越来越高，但是从它贡献的百分点来看，它也是下降的（右图），这两个也不矛盾。它的贡献率高，贡献的百分比下降，因为经济增长本身就是下降的，我们经济增长从2012年之前两位数，到这些年降到一位数，而且是逐年下行的。但是我们可以看到，我们的消费需求是最有潜力的。

我们来做一个比较，从世界银行提供的数据来看，可以看到消费需求，最终消费占GDP的比重，也叫消费率，这些年来，蓝色的这条线，中国的消费率是有两个特点：

第一是低于主要的其他经济体。我做比较的包括中等偏上收入国家，这是我们所处的行列，中等偏下收入国家，也是发展中国家，还有美国和欧盟，这些主要的经济体都显示出它的消费率比我们要高很多。

同时，我们一度还有很多年是下降的趋势。原因很多，但一个最主要的原因，大家看到下降的那些年，其实就是我们居民收入的增长没有和国民经济增长保持同步，而党的十八大以来，我们保持了同步，它就向上走，但是仍然低于世界大多数其他经济体的水平，也就意味着，我们还有很大的差距，也是很大的潜力。

一个结果就是，中国人口占世界人口18.2%，我们的GDP，按照官方汇率计算，已经占到世界的16.3%，但是我们的最终消费仍然只占世界的12.1%。如果说我们的GDP比重和消费比重能达到一致，我们还有4个百分点的潜力可以挖掘出来，它对中国经济的拉动作用会非常显著。

同时还可以看到，我们讲消费的时候，消费这个需求是叫最终消费，它其实包括了三个部分：第一个有30%是政府消费，也不是坏事，但是居民消费的部分是更直接的、更有潜力的，居民消费占70%，其中，我们知道中国的城镇化率60.06%，还有40%的人住在农村，但是他们在居民消费中只占22%。很显然，潜力最大的还是农村居民消费的提高，这是拉动中国经济未来最大的潜力。

所以，我们如何挖掘这个潜力？

第一要保持居民收入和经济增长同步。把居民收入增长率和GDP的增长率做一个长期比较看，大的趋势，两者是同步的，你只有生产出来、创造出这个“蛋糕”，你才能让大家把“蛋糕”吃到嘴里。但是，在不同的时期，同步性有巨大的差异。

总体上来说，大家可以看到，（上世纪）90年代之前甚至90年代的时候，居民收入的增长大大滞后于GDP的增长，也就是过去很多人研究收入分配看到的，我们的劳动收入占GDP的份额也比较小，也就意味着这个时期我们注重了做大“蛋糕”，但是“蛋糕”没有完全吃到居民的嘴里，也没有完全的合理的分好。

最好的就是像我刚才说了，十八大以来，我们保持了居民收入增长和GDP增长的同步，其实在某种程度上是我们的收入增长跑赢了GDP，同时在居民收入增长中，农村居民的收入增长比城市居民收入增长还要快一些。就是因为这个原因，过去这些年，确保我们一年有1300多万的农村贫困人口脱贫，预计今年我们要实现全部农村贫困人口的脱贫。

同时，大家还记得我们定了一个全面建成小康社会的目标，这个目标叫“两个翻番”。一个翻番是GDP总量在2010年基础上到今年翻一番。但受新冠疫情影响，今年全国人大开会的时候，并没有为今年定出具体的GDP增长目标。

但是还有一个翻番，就是城乡居民收入在2010年基础上到今年翻一番。依我看，今年受冲击，我们的经济第一季度是负增长，-6.8%，但是第二季度转为正增长，按照这个趋势，按世界银行的预测，今年中国可能是世界唯一的正增长的经济体，他说的正增长是1%，但是我们现在看这个趋势，也有可能是2%，甚至是3%。

如果不低于2%的话，如果居民收入能够和GDP保持同步，估算今年城乡居民收入能够实现1.9%的增长，就可以实现翻番的目标，所以我认为今年在居民收入翻番这个目标上是可以实现的。我们要想扩大内需，首先还是要居民收入的增长，能够保持同步。

居民收入增长要保持和GDP的增长同步，其实很大的一个途径就是城镇化，新型城镇化。

我们都说，过去40多年中国实现了全世界最快的增长速度。我们过去40多年城镇化的速度，不是跟世界其他国家过去40年的城镇化速度比，而是有史以来，和任何时代、任何国家的城镇化速度相比，我们都是最快的。

但即使这样，因为我们过去欠账太多，整个计划经济时期我们城镇化没有什么提高，虽然赶超非常快，但首先肯定没有赶上发达国家的水平，高收入国家平均的城镇化率是84%，我们只有60.06%，也还没有赶上我们所处的收入组，也就是说中等偏上收入组的平均水平，虽然我们的人均GDP已经超过这个组（我们去年超过1万美元，而这个组的平均水平是9000美元），但是我们的城镇化率比它还低6个百分点，它是66%，我们是60%，因此，至少这个差距我们要迅速弥补上。

其实我们预计“十四五”时期，我们应该跨越中等收入到高收入国家的门槛，就是12000美元，也就是说我们成为一个高收入国家。如果是这样的话，我们的城镇化率超越中等偏上收入国家的平均水平也是很合理的，也是应该设定的目标，因此我们有几个百分点要赶超。

除了这个潜力，还有一个很重要的潜力是中国特有的。也就是说，我们前面说的城镇化的差距，城镇化的水平，都叫常住人口城镇化率。

按照统计局定义的常住人口，一个人在一个地方居住6个月及以上，他就是这个地方的常住人口。很显然，在城市地区居住6个月及以上的人就是城市常住人口，因此他就被计算到常住人口城镇化率的水平当中。

统计局还有一个定义，什么叫外出农民工？外出农民工是离开本乡镇6个月及以上，他离开本乡镇，大部分进城了，百分之八九十进城了，那么它的含义是什么呢？把两个定义结合在一起，就可以看到，我们城市化率几乎统计了所有的外出农民工，但是这些人没有得到城市的户口，没有享受到均等的基本公共服务，因此，他的就业不稳定、收入也不稳定，由于收入偏低，而且基本公共服务没有均等地享受到，因此他的消费就是打折扣的，没有把农村消费模式转化为城镇消费模式，相应地也抑制了他的消费。

因此，我们也有研究表示，如果把农民工转换成城镇户口，即使工资没有提高的情况下，他都能提高27%的消费，这就是说消费更加后顾无忧。我们的户籍人口城镇化率仍然比常住人口城镇化率低大约16个百分点，即使没有提高城镇化率，但是把户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的“缺口”填平，也是一个十几个百分点的巨大潜力。我想这一点非常重要。

当我们讲中国这个发展阶段的城镇化的时候，我们讲新型城镇化，新型城镇化“新”在什么地方？其实“新”在以人为核心的城镇化，而以人为核心，具体地说，当前的任务就是以农民工市民化为核心的城镇化，这也是我们实现“双循环”的根本的途径。

再一个就是说我们要增加收入，让农村人口城镇化，相应地提高他的消费率，但是，提高了收入意味着做大“蛋糕”，如果这个“蛋糕”分得不好，也不能充分转化成消费。

我们假设有两组人，一组是穷人，一组是富人，不看过渡的，那么，富人的特点是我想消费什么都可以消费，但是我所拥有的收入不可能全部消费完，因为我没有什么可以再需要的，所以就会造成过度的储蓄。

反过来，对穷人而言，所有的都是他可能渴望的消费，但是他的收入不能保证消费所有的东西，从宏观上来看这就导致了消费是不足的，就是说和你已经做出来的“蛋糕”相比，你都没能充分的消费，因此，消除和改善收入分配，是我们提高消费率的一个重要的第二个途径。

我简单解释一下，我们过去看到基尼系数、城乡收入(差距)比较大，2009年之后这两个指标有所改善，但是到2016年以后，基尼系数就不再下降了，甚至有所提高，但是这个数据不太系统，因为国家统计总局给我们，城乡居民收入以及进行五等分（下图左），我们拿城镇居民收入最高20%和最低20%比，这个比值目前还接近6倍的差距，比历史上还提高了，没有缩小。

第二条线，农村居民的最高20%和最低20%相比，目前也是8.5倍，和曾经达到的9.5倍相比降了一点，但总体看也是提高的趋势。再极端一些，把城市最高20%和农村最低20%做一个比较的话，是22倍，（差距）也是非常之高，如果这个收入差距消除掉的话，消费率可以明显提高。

问题就在于，农村的收入增长和改善收入分配，是不利的，因为缺少增收的渠道，没有这个渠道，即使他工作再努力，也不可能明显缩小收入差距。

我们可以看到，农村居民的收入目前主要来自于工资性收入，也就是外出打工的收入。如果这个打工不完美，就是说，不是充分流动的、不是均等待遇的、不是稳定的、不是终身的，都会影响这个收入。

实际上，新冠肺炎疫情就暴露出了这种“不完全的城镇化”的一些大的弊端。

第一，劳动者的永久居住地和他的工作地，户籍地和他的居住地，两者是分离的。这种分离，一方面是我们过去看到的每年大规模的季度性流动，其实这里面也有很多浪费，比如说我们在设计交通的时候应该依据正常的流量，但如果有一些节点有巨大的流量，要满足它的话，就会造成其他季节大幅度的过剩。

同时我们遇到突发事件，不仅是疫情，将来可能还有其他“黑天鹅”事件发生，这种情况下，大规模的返乡和返城都会遇到麻烦。在这种情况下，对生产生活都造成了巨大的影响，再加上很多基本公共服务是和户籍身份挂钩的，因此，没有户口就没有均等的基本公共服务，也就没有后顾无忧的消费。

今年大家也看到，农民收入在二季度和往年相比完全不一样，往年二季度农民收入增长同比都是百分之六点几、七点几，今年是-4.7%。当然，我们后面会逐渐改善，但是今年还会造成很大的损失。这是一个压力测试，告诉我们户籍制度是会在关键点上带来一些制约的。同时，不能充分转移劳动力，也造成农业生产方式现代化不能如期地推进。

我们讲“适度规模经营”，第一，我们要规模经营，我们的农户规模相当于美国的0.4%，印度和日本也是小农户，但是我们也仅相当于他的一半水平。我们讲适度，是说只有劳动力能够转移出去，你才能扩大经营规模，否则农民就会失业，因此我们必须要让劳动力比较彻底的转移出去，才能扩大规模，提高农业效益，提高农业的劳动生产率，才有农业生产方式的现代化，否则的话，“四化同步”就不太可能实现。

城镇化的核心是农民工市民化，过去我们的城镇化靠什么推进？当我们提出一个要求“提高户籍人口城镇化率”的时候，地方政府做不到，或者说很难做，因此他就想了一个办法，改变户籍身份，叫“就地变更”。含义是什么呢？当你把“县”变成“市”的时候，很多人身份就变了，当你把“乡”变成“镇”、变成“区”的时候，人的身份也变了。

像北京郊区，都叫“区”，但实际上有很多农民，还住在村子里，过去叫村委会，如果你给他提出一个要求，要提高户籍人口城镇化率，那怎么办呢？他就把村委会改成居委会，相应的户籍人口城镇化率就提高了，但是这个解决不了生产方式问题，其他什么都没有变，只是变了一个统计，因此，真正的新型城镇化落脚点应该着眼于进到城市里的农民工。

最后，户籍制度是一个共识最高的，我们这些学者多年都是讲户籍制度改革，没有人反对，中央也早就做的决策，很多中央文件里都写了，没有人质疑户籍制度改革。同时，我们的研究也做了一些模拟，就是说户籍制度改革是带来真金白银的改革红利，是什么含义呢？就是通过户籍制度改革，提高了非农产业的参与率，提高了劳动力的流动，进行资源充分配置、改善生产率等等，可以提高我们的潜在增长率。

我们模拟了未来的潜在增长率是怎么逐渐下降，但是你有不同的改革力度，就可以取得更好的改革结果（上图）。那么，就意味着说户籍制度改革是带来好处的，是可以提升经济增长速度的。

但是，对于一个地方政府来讲，户籍制度改革是他要来操作的，他面临一个支付成本、改革成本，我们所有的社会保障都有政府补贴这一块，他要付这个，但是改革的好处、改革的收益他不能独享。

这就是说，我们经济学叫“外部性”，私人成本和社会成本不一致，私人收益和社会收益不一致，形成了中央政府和地方政府的改革激励不相容，要解决这种激励相容最好的办法，就是在中央政府和地方政府之间更合理的分担改革成本，更合理的分享改革收益。总的一句话，就是，中央政府要买单，推进户籍制度改革。

（城市进化论据现场演讲整理，有删减，未经本人核定，文中未标注图片均由余蕊均摄影）

■人物名片

蔡昉，中国社会科学院副院长，第十三届全国人民代表大会常务委员会委员、农业与农村委员会副主任委员。主要研究领域包括：劳动经济学、人口经济学、中国经济改革与经济增长、收入分配和贫困，以及“三农问题”的理论和政策等。

封面图片来源：摄图网

（责任编辑：徐帅 ）

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