深圳“非土地扩张型”发展之路 为其他城市做先行示范

南山区高起点建设深圳湾CBD，争当粤港澳大湾区总部经济中心。

40年不长，但却在1997平方千米的土地上成就了一个实际人口超2000万的超级城市，堪称奇迹。40年间，深圳共编制过3次城市总体规划，前瞻性地考虑人口、资源、空间和基础设施承载力，引领着深圳一次次地穿越发展周期。十八大以来，深圳城市定位、空间布局、产业结构都发生了巨大的改变，经历了一场从城市化到城市现代化的演进。深圳市规划国土发展研究中心总规划师、深圳市城市规划协会会长邹兵认为，“这十年的规划实践为高密度超大型城市的高质量可持续发展提供了宝贵的深圳经验。”

破局

创造速度奇迹的深圳

如何穿越周期？

深圳一直都是以改革开放的先锋形态示人。率先发展，必然也会率先碰到问题。

2006年左右的深圳，也正是《深圳市城市总体规划（2010-2020）》（下简称《10版城总规》）开始修编的节点，深圳市政府直面“四个难以为继”：一是土地、空间难以为继；二是能源、水资源难以为继；三是不堪人口重负，难以为继；四是环境承载力，难以为继。

至今从当年的媒体报道中，我们仍能感受到25岁深圳的迷茫与焦虑。可用于开发建设的土地有限，人均淡水资源是全国7个严重缺水城市之一，环境压力巨大，一年阴霾天气多达1/3……

而10版城总规正是为了打破这“四个难以为继”的困局。市规划国土发展研究中心总规划师邹兵回忆起这样说，“当时的深圳面临着空间、能源等基础性资源的紧约束；城市发展的结构性矛盾，以第二产业为主、服务业发展不足，二产只有电子信息一家独大，产业结构脆弱；人口结构上，户籍人口和暂住人口倒挂，且流动人口多，学历素质较低，社会稳定性差，社会发展较脆弱。”邹兵说，“在这三个城市发展背景之上，跟城市规划最直接关系的就是城市战略性空间低效利用。城市空间二元化结构非常突出。特区内外发展不均衡，特区外扁平化低水平发展，缺乏战略性发展高地。”

为什么彼时深圳会陷入到如此困局之中？深圳市都会城市研究院院长高海燕认为，深圳应该是第一个最早真正面临空间资源硬约束的中国大城市。这四个发展困局本质还是深圳基于成本效应驱动的加工贸易和一般制造业的产业模式在形成一定经济规模后必然遭遇到的瓶颈。“城市的资源、能力和条件不能继续支撑传统的产业层次、经济结构和发展模式。”高海燕说，“这成为了一个看待发展问题的视窗——创造了世界工业化和城市化奇迹的深圳，在当时的时间节点该如何进入科学发展、协调发展、可持续发展的周期和通道。”

转型

GDP翻4倍、人口翻一倍

土地不扩张而做到高效增长

1980年代编制“弹性规划”、1990年代编制“全域规划”，深圳规划一直在全国规划圈内都是先行创新，《10版城总规》则是一版“转型规划”，探索着一条快速城市化之后的转型之路。可以说，十八大之后的深圳发展，正是在《深圳市城市总体规划(2010-2020)》指引之下，在如何打破这“四个难以为继”瓶颈的探索中，走上了转型的道路，并再次创造了高密度超大型城市穿越发展周期的奇迹。

总规收官之期，结合着这十年规划实践的答案再次回望当时的四个城市发展难题，我们会对深圳乘风破浪的路径有更清晰的认知。

从产业结构而言，2019年深圳的第三产业比重已超60.9%，除了传统强项信息技术产业之外，海洋产业、新材料产业、生物医药产业的增速都非常可观。邹兵坦言，从城市规划角度而言，不直接对接产业，“规划是前瞻性地从产业升级角度进行工业的一系列布局。10年前，工业用地占比最多，且低效。10年起，从产业空间布局规划、编制工业项目建设用地控制标准及审批办法，对产业引进进行效益评估，从而引导产业转型与集聚。”邹兵说。

“对于资源困局，过去很严峻，到现在这个形势也不乐观，但是总的来看，GDP从近5000亿元（05年）到26927万亿（2019年），翻了4倍，人口也从原来1000万到现在的2000万。在此基础之上还维持了还较好的环境，‘深圳蓝’成为城市名片，在没有任何空间扩张的前提下，实现高效增长。”邹兵说。

在高海燕看来，过去十年，深圳的城市规划对发展牵引明显。规划不是孤立的，是基于经济、社会、空间、资源、产业、人群的整体关系，在战略和行动上给予的整体解决方案。“从2005提出‘和谐深圳、效益深圳’战略，走经济结构优化、发展模式创新之路，到2011年提出‘深圳质量’战略，走‘现代化、国际化、组团化’发展之路，到现在实施‘现代化、国际化、创新型’战略，走全面现代化提升之路，深圳算是一个节点一个节点，一个周期与一个周期地走过来了。”

变革

各区人设愈加清晰

统筹之下的错位发展

十多年来，老深圳人发现除如数家珍的罗湖、福田、南山、盐田、龙岗几个行政区外，“后浪”一浪接一浪的出现，甚是精彩。特区的行政区格局已经重新形成，且各有风情风景以及风骨。

“这一切都是在提高战略性空间的利用率。《10版城总规》中我们提出，除了福田罗湖之外，发展前海，成就城市双中心，十八大后，前海成为国家战略的新高地。另外，多个战略性节点被培育起来。规划里的四大新城中的龙华、光明、坪山都演变成行政区了。这些发展改变了此前特区外扁平化蔓延化发展的问题。”邹兵说，“先是有了规划这些新城，然后再推动行政区划，可以说，深圳行政区划是随着规划走的。”

特区一体化，而非同质化，这是深圳人最欣喜的地方——从光明的世界一流科学城到坪山的文化自信，到龙华的交通枢纽地位，再到大鹏的滨海生态旅游……每个区都像是一个活生生的人，人设清晰，可爱动人。

“10年来深圳在城市空间的扩展和充实化上，质量和成效明显。从2010年启动特区内外一体化到2018年开始实施的‘东进、西协、南联、北拓、中优’的战略，深圳的均衡性发展得到了很好的增强。”高海燕说，“深圳各区都在经历一个城市化-城市现代化的周期，至今仍然在进行。在完成了工业化和城市化的城市综合能力之后，会再次寻求核心竞争力的建设。这就是今天看到的一区一品。”

眺望

双区驱动，陆海统筹

2035的深圳会是什么样？

十年瞬间而过，当年之困已经破局。如今，未来已来，深圳的战略窗口期已经被再次打开，“粤港澳大湾区”和“先行示范区”已经在战略上为深圳的未来建立了清晰的坐标、目标和路线图。

十八大作出建设海洋强国的战略部署，而深圳肩负着“建设全球海洋中心城市”的重大使命：从2017年提出“推进深圳建设全球海洋中心城市”（《全国海洋经济发展“十三五”规划》），到2019年对深圳建设全球海洋中心城市进行重大部署（《粤港澳大湾区发展规划纲要》），再到提出“支持深圳加快建设全球海洋中心城市”（《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》），两三年内被多次点名，可谓是寄予厚望，任重道远。

高海燕认为，未来10年，深圳当然是要更加注重从均衡性发展到均好性发展，实现全面现代化、全域现代化发展。尤其需要注重从国际化和现代可生活性入手，保有深圳的人才吸引力优势和创新动能的可持续发展，真正形成和始终成为有影响力和竞争力的全球创新创业创意之都。

“深圳的发展不限于2000平方公里的地，当然深圳一直以来的规划都有这个思路，但在今后规划更为清晰，需要发挥大湾区的核心引擎作用以及深圳都市圈的带动作用。”在邹兵看来，“双区驱动”时代，深圳作为湾区核心引擎，将承担起更多区域协同的责任和历史使命。

邹兵谈起《深圳国土空间规划(2020-2035)》的总体规划，给我们畅想了两个城市愿景，“一是创新创业创意之都，二是和美宜居幸福家园。”邹兵说，“未来的深圳将是一个更有温度，更有归属感，更有获得感的幸福城市。就像先行示范区当中的‘七有’，‘幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶’，其中有五个都跟规划相关：幼儿园、教育、医疗、养老、居住，未来的深圳很大一部分需要补民生幸福的短板。”

深圳城市发展经验

“生态化效应”正驱动深圳进入一个创新发展周期

深圳的城市发展以一种高强度的时空压缩的方式，创造了城市化进程的奇迹。它给予中国乃至全球城市化的贡献不仅在于如何快速地建造一座城市，更在于这过去十年之内的城市发展实践。这是一种直面城市发展困局的勇气与魄力，是从上到下从制度到执行从宏观到围观的一系列开创性的探索与实践。

深圳经验之1生态控制，绿水青山深圳蓝

对于深圳规划实践所取得的成果，究其原因，邹兵认为，基本生态控制线是非常重要的举措。2005年起，《深圳市基本生态控制线管理规定》里就把将近一半974平方公里划入到基本生态控制线里。深圳比国家提前了十多年就开始划生态红线划开发边界，即便在土地空间资源难以为继的瓶颈期，仍坚守生态的底线。“正是有了这条红线，深圳才会有现在的绿水青山，现在的深圳蓝。这条生态红线也把过去几十年用地蔓延粗放的趋势给遏制住，不能一味贪婪地扩张。这样才可能寻求现有空间的高效利用，集约发展，例如，产业升级、培育战略高地等。”

深圳经验之2存量开发，有破有立求发展

深圳是率先提出空间发展模式转型的城市，《10版城总规》中明确提出了要由增量扩张转变为存量优化的转型方向，2012年，深圳存量用地供应就超过新增用地，这标志着深圳进入了存量发展为主的阶段。如果说，基本生态控制线画了一个发展边界的圈圈，那么城市存量开发则是在这个圈圈里画画。

2012，深圳全面开展城市更新工作，《深圳市城市更新办法实施细则》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施（2012年版）》……从法律法规层面到政策层面到技术标准层面到操作层面完善体制。在城市更新工作的背后，邹兵提及到一个更为重要的节点性事件，“2012年2月，国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，正是这个总体方案赋予深圳深化土地管理制度改革先行先试的重大历史使命，有效推进存量开发的一系列改革政策。”

2014年，试点开展小地块城市更新；2015年开始，强区放权规划统筹，加大配套力度，产业驱动等；2016年，深圳城市更新十三五规划正式发布。制定了城市更新的目标、策略和各项指引。

2017年，《新版关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》出台，对过去几年城市更新实操中遇到的问题提出解决方案。2019年，从年初的城市规划标准、城中村综合整治总体规划，到年中若干措施的发布以及地价测算规则正式发布等，深圳城市更新工作突破迅猛。

在深圳的城市更新中，我们看到深圳的制度创新，看到了对公共利益的尊重，看到了对市民关于城市更新的认知普及。一个个城市空间的蝶变焕新——从大冲村到产城融合的南山科技金融城，从岗厦村到深圳中心综合体的顶级商务商业片区，从濒临破产的废旧工厂到全业态城市综合体的佳兆业城市广场……深圳城市更新有创新有博弈，有困局有突破，有破有立，看得到城市生长的过往肌理，也激发着城市未来生长的力量。

深圳经验之3创新动能，生态效应新周期

在高海燕看来，自十八大以来，深圳最大的成长是走了一条“非土地扩张型”发展之路，最大的发展是创新动能的基本形成。这为全国正在工业化和快速工业化的城市做出了一个很好的先行示范。

10年来，在产业升级方面，“高科技、金融、物流、文化”的四大基础性支撑、高科技产业占GDP32%的关键支撑，战略性新兴产业占GDP比重37.8%的上升性支撑。先进制造业占工业比重、现代服务业占服务业比重均超过7成……这些让深圳的“发动机”质量越来越好，“种子”也越来越高级，“高产田”效应越来越强。

不断壮大的人才规模和不断完善的产业条件形成的“创新闭环”能力正在将深圳带入一个创新的良性循环，“生态化效应”正在驱动深圳进入一个创新创意创业普遍兴起的发展周期。

自十八大以来，深圳最大的成长是走了一条“非土地扩张型”发展之路，最大的发展是创新动能的基本形成。这为全国正在工业化和快速工业化的城市做出了一个很好的先行示范。

——深圳市都会城市研究院院长高海燕

未来的深圳将是一个更有温度，更有归属感，更有获得感的幸福城市。就像先行示范区当中的“七有”，“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”，其中有五个都跟规划相关：幼儿园、教育、医疗、养老、居住……

——市规划国土发展研究中心总规划师邹兵

来源：南方都市报

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