税收立法关键年:2部新法基本确定 房地产税法暂缓

第一财经

作者：陈益刊   

印花税、土地增值税两部法律最有可能上会初审，而备受关注的房地产税法、增值税法等今年不可能上会审议。

近些年税收立法快马加鞭，目前中国18个税种中已经有9个税种完成了立法，其他税种有不同程度的进展。但今年时间已过半，要实现“力争2020年前完成税收立法工作”这一目标虽几无可能，但依然是立法工作中重中之重。

6月20日，全国人大常委会公开了2020年度立法工作计划，8月份将再次审议城市维护建设税法和契税法。多位财税法专家告诉第一财经记者，不出意外这两部法律将获得通过。

另外，全国人大常委会还将对列入2019年度立法工作计划、尚未提请审议的立法项目，立法条件成熟的，适时安排审议。专家分析，印花税、土地增值税两部法律最有可能上会初审，而备受关注的房地产税法、增值税法等今年不可能上会审议。

城建税和契税两部法律有望通过

中国曾有15个税种是以国务院制定的有关暂行条例规定来征收税款的。税收是财政收入的基本形式，收入取之于民、用之于民，税种的设立、税款的征收、收入的使用，直接关系纳税人的切身利益，应由立法机关以法律的形式予以规范。

因此，2015年修改后的立法法明确，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律，即税收法定。为落实税收法定原则，全国人大常委会提出，将力争在2020年前完成税收法定任务，将税收暂行条例上升为法律或者废止。

经过5年多时间，目前环境保护税、烟叶税、船舶吨税、耕地占用税、车辆购置税、资源税6个税种完成了立法工作。加上2015年以前就以法律形式存在的企业所得税、个人所得税和车船税，截至目前我国已经有9部税收法律。

不过，“今年疫情防控对立法工作带来影响，全国两会也因此推迟召开。综合考虑疫情影响、经济增长放缓和‘六稳’‘六保’工作实施等，为了确保经济社会稳定发展，应该说原定的税收立法进程有所放缓。”上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇告诉第一财经记者。

不过税收立法工作依然在积极推进。全国人大常委会将在8月份对城市维护建设税法和契税法进行二审。

中国法学会财税法学研究会会长刘剑文对第一财经记者分析，这两个税种小，且立法条件成熟，今年很可能获得通过。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文也认为，这两部税法基本是平移此前的国务院暂行条例，8月审议获得通过应该没问题。

房地产税法、增值税法等或不会初审

上述立法工作计划还表示将适时初次审议条件成熟的立法税种。

除了上述两部税法极有可能完成立法进程外，目前还未完成税收法定的税种有8个，其中印花税、土地增值税、增值税和消费税已经对外公开征求意见，关税、房产税、城镇土地使用税和房地产税尚未对外公开征求意见。专家普遍认为，房地产税将替代房产税和城镇土地使用税。因此实际上需要完成税收立法的税种有6个，即印花税、土地增值税、增值税、消费税、关税和房地产税。

施正文表示，从目前完成税收立法的税种来看，一个基本特点是税种较小、收入不高，且基本都是将现行暂行条例平移上升至法律，改革难度小，容易完成立法。因此从税收立法先易后难的原则来看，印花税和土地增值税、消费税可能会优先列入全国人大常委会初审目录。

王桦宇分析，尚不完全成熟或者对经济社会影响有一定影响的税种会适时推进。比如房地产税法、增值税法、消费税法和关税法，涉及到税率调整、税制结构、对外开放和房地产市场等方面，部分影响也许没那么大，但会对市场预期造成一定波动，从求“稳”的角度，适度暂缓。

刘剑文表示，房地产税法、增值税法、消费税法、关税法是这轮税收立法工作中的重中之重，立法难度大，影响面广，今年提交全国人大常委会初审时机不成熟，需要考虑周密后再推进。

“今年形势下房地产税法肯定不会提交人大常委会审议。第一大税种增值税立法较为复杂，一个小条款变动影响面很广，因此官方还在征求各方意见，修改完善。今年可能力争在年底前把增值税法、消费税法和关税法草案提交全国人大常委会，但不是提交审议。这为推动下一步税收立法工作打好坚实基础。”施正文说。

高质量推进税收立法

刘剑文发现，近些年立法动向从关注数量向关注质量转变，强调立法可操作性，因为只有良法才能善治。

“目前的税收立法比较注重速度，在质量上还有较大提升空间。在高质量发展导向下，税收立法不能只是简单将行政法规改个名字，需要我们在观念上做出改变，对税制进行根本性变革。”刘剑文说。

王桦宇表示，由于疫情及其综合衍生的影响，税收法定的进程受到了一定影响，但应该是阶段性的，等到经济社会发展恢复到相对稳定的程度，相关立法应该会继续推进。

“目前，增值税法、消费税法、关税法这些立法争议不是太大，应该会更快推进。税收征收管理法（修订）和房地产税法可能要稍微晚一点，等实体税种立法（修改）基本完成和经济社会发展相对较为平稳时适时推出的可能性更大。”王桦宇说。

施正文表示，即使一些税法今年不提交全国人大常委会审议，也应该做好法律草案设计、征求意见、调研论证等工作，为下一步税法审议打好基础，力争早日完成全面落实税收法定原则的改革任务。

多位财税法专家认为，新一轮税制改革之后我国的税制体系基本成熟定型，税收实体法法律层级的整体提升有望实现，制定一部统领税法体系、规定税法领域基本问题的《税法总则》的立法时机已经成熟。

“制定单行立法仅仅是落实税收法定原则的第一步，要将税收法定原则贯穿于财税法律制定和实施的全过程、从形式正义走向实质公正，还需要统筹我国税收领域的法律规范，尽快制定《税法总则》。《税法总则》的法律定位应当是税法领域的‘母法’或者‘准宪法’，对于落实税收法定原则意义重大。”刘剑文说。

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