广东规划五大都市圈:广深领衔珠三角城市辐射力“出圈”

来源：国家经济地理/李振 王帆

1994年，当“广东四小虎”风头正劲时，广东开全国先例提出规划珠江三角洲经济区城镇（市）群，决定从打造“单打冠军”向“组团冠军”转变。

这一决定背后，与区域发展模式之变息息相关。以往以单打独斗为主的城市竞争，削弱了区域和规模的优势，其产出的只有“诸侯经济”，在彼时大流通、大市场的世界经济格局中，形成规模效益才能打出响亮的“珠江牌”。

26年后，区域发展模式再次迭代，在全面推动粤港澳大湾区建设背景下，广东对外公布《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，提出科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划，构建协同发展机制，增强都市圈综合承载能力和辐射带动作用。

广东省委党校原副校长、教授陈鸿宇认为，广东省提出制定五大都市圈规划，在打破行政边界、构筑跨区域联动协调机制方面迈出了关键性一步。

恒大研究院院长助理熊柴分析，大多数产业具有集聚效应，而人随产业走，人口自然也会向城市群都市圈集聚。

从单打冠军到团体冠军

广东的城市发展最早以盛产“单打冠军”而名声在外，中山、东莞、顺德、南海无一例外。

广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明告诉21世纪经济报道记者，中国最早在1980年就确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。也确实得益于此，广东的城市经济发展很快。

“彼时广东经济腾飞就是抓住了‘放权’这一点，将权力下放到市县。”马向明回忆，为了进一步带动区域经济增长，1988年新设了惠州、东莞、汕尾、河源4个地级市。

到了1994年，一轮新的改革开放大潮汹涌而来。为了改变行政分割、各自为政的城市发展模式，形成区域和规模的优势，广东正式提出建立珠江三角洲经济区，编制珠三角城市群发展规划。

马向明告诉21世纪经济报道记者，当时定下的城市发展定位是避免相互竞争与内耗，要从“单打冠军”变成“团体冠军”。

恒大研究院的研究团队在分析了十几个主要经济体上百年的数据后也发现，小城镇化模式与经济规律不符，绝大多数国家的人口、产业都在持续向城市群、都市圈集聚。

事实证明，中国2001年加入世贸组织后，随着国内大城市与世界的联系进一步加强，全球化带来的产业国际化分工与协作，让城市间的连接加强，不少城市以城市群的形式抱团参与国际竞争。

这样的例子在广东随处可见。广佛肇（广州-佛山-肇庆）三城形成强大经济圈，广州服务业发达、佛山制造业强大、肇庆拥有广阔的发展腹地，GDP规模位居世界前列。深莞惠（深圳-东莞-惠州）三城同样竞争力强劲，深圳科技创新、东莞与惠州高端制造，共同构成了全球制造业中心的核心供应链。

跨珠三角都市圈将肩负起推进城乡融合、区域协调发展的重任。视觉中国

跨珠三角都市圈肩负重任

随着城市群中的核心大都市在融入国际分工网络中的作用越来越大，一个更大尺度的都市形态应运而生。

这里的尺度指的是城市调配资源的能力。马向明告诉21世纪经济报道记者，尺度一变，管理内容也变了。

“随着城市范围扩大，以市域辖区为界的行政管理模式带来的资源调配能力越显捉襟见肘，亟需打破行政壁垒，促进要素自由流动。”马向明认为，城市群以产业链为单位，都市圈则更多的是服务人流、物流等要素。

鉴于上述一系列变化，中国城市发展策略也随之调整。2019年2月，发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确指出，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口，并要求放开除个别超大城市外的城市落户限制。

21世纪经济报道记者注意到，相比此前传统意义上的广佛肇、深莞惠、珠中江（珠海-中山-江门）都市圈划分，此次广东点名的都市圈，名称与此前不同，对应着区域协同范围与目标的升级。

广东省在2018年印发的《人口发展规划（2017-2030年）》中，提出增强珠三角城市群的辐射带动作用，打造形成“广佛肇+清远、云浮、韶关”，“深莞惠+汕尾、河源”，“珠中江+阳江”三大都市区。

非珠三角城市纳入珠三角核心区的这一模式被称为跨珠三角都市圈。在受访专家看来，这意味着跨珠三角都市圈将肩负起推进城乡融合、区域协调发展的重任。

广东区域经济发展不平衡由来已久，粤东、粤西、粤北与珠三角之间的经济鸿沟一直是广东实现区域协调发展存在的一大难题。

数据显示，2019年珠三角核心区城镇化率达到了86.28%，早已媲美发达国家和地区的水平。但粤东、粤西为主的沿海经济带只有53.33%，粤北生态发展区也只有50.80%，落后于全国平均水平。

跨珠三角都市圈能够改变这一格局吗？至少从深圳都市圈此前的尝试来看，效果可行。

自2018年底深汕特别合作区揭牌以来，深圳不断推动其资金、技术、项目向汕尾流动，极大地促进了深汕特别合作区的发展。2019年深汕特别合作区GDP增长23.0%，增速位列全市第一。

马向明认为，在跨珠三角都市圈框架下，像汕尾和河源这样的大都市圈城市，将优先享受到中心城市的辐射，获得更多资源对接的机会。

深圳尝到拆围墙甜头

都市圈在带动非珠三角城市经济快速增长的同时，也在提升珠三角核心区城市的经济发展质量。深圳便在发展“拆围墙”式都市圈中尝到了甜头。

在今年全国两会上，来自深圳的全国人大代表、腾讯公司董事会主席兼首席执行官马化腾，提交了一份与“都市圈”有关的建议，其中一个出发点在于解决深圳的土地短缺问题。

马化腾提出，未来的深圳先行示范区不仅要有高楼林立的中央商业区、金融核心区，还要有集中连片的高端制造集群、设计加工区。未来，在保证不突破生态红线的前提下扩大土地等关键资源供给，是深圳产业结构实现平稳有序转型升级的重要一环。

在一线城市中，深圳是面积最小的一个，仅约2000平方公里。2005-2018年，深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万，居全国之首。

如何扩大土地资源供给？马化腾建议，一方面需要深圳下大力气优化现有土地资源分配方式，提升土地利用效率；另一方面需要跨区域统筹，打破目前的总量瓶颈。

具体而言，深圳可借鉴深汕特别合作区的“产业飞地”模式，推动在承接深圳制造业转移较多的其他兄弟城市如河源复制类似合作区。在目前已经开始运转的“产业飞地”，实施先行示范区优惠政策的定点定向落地，实现对制造业的“政策精准滴灌”。

尽管他并未直接提出都市圈的概念，但跨区域统筹的理念已经与都市圈规划不谋而合。

深圳无论是与莞惠还是河汕，都已经有紧密的产业合作。早在几年前，深圳市人民政府发展研究中心主任吴思康就曾提出，打造以深圳为中心的C5（City five）大都市圈，成为深莞惠（3+2）经济圈的升级版。

吴思康的观点是，发展都市圈是保持产业链完整的战略举措。深圳产能外迁已成趋势，如果主动将产能有序转移到惠州、河源、汕尾等地，仍将处于深圳产业链条的覆盖半径，有利于保持产业链的完整性，也给周边带来产业发展机遇。

暨南大学教授胡刚举例称，受土地空间局限与成本上涨因素影响，不少深圳的制造企业将产能转移到周边的东莞、惠州，但研发与市场部门并未离开深圳。“这既腾出了深圳的产业用地空间，又强化了深圳的创新中心与服务中心地位，可谓一举两得。”

中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆近日也撰文指出，超大城市有义务带动周边、照应周边，不仅要考虑自己市域范围的事情，还要考虑到整个都市圈、城市群的发展。

黄奇帆认为，一方面，要将部分资源让渡给都市圈、城市群，以促进后者更快地发展；另一方面，城市群、都市圈发展后又会众星拱月，促进资源的优化配置，使超大城市实现更好发展。

广东都市圈双轮驱动策略

在陈鸿宇看来，发展都市圈最重要的两大抓手，即产业与交通。

要以开放的胸怀办产业。对中心城市而言，产业要进得来，也能出得去；对其他城市而言，同样要“敞开大门”。而都市圈内交通首先要实现一体化，特别是打通城际轨道交通以及大量的城市与城市之间的“断头路”。

交通与产业这两大抓手，在广州都市圈发展过程中体现得淋漓尽致。

中山大学城市化研究院院长李郇撰文指出，广州、佛山是全国联系最紧密的两个城市，广佛同城化是全国的标杆。这得益于广佛在产业与交通上的一体化发展。

广佛在产业上的联系，可追溯到1980年代。彼时，广州一大批“星期天工程师”骑车到佛山，极大地支撑起佛山各类乡镇企业的快速发展。此后，佛山更是积极承接广州商贸服务、产业的外溢。

作为《广佛高质量发展融合试验区发展策略规划》项目组负责人之一，中规院深圳分院创新空间规划设计研究所研究员孙婷在分析广佛产业联系时表示，两个城市产业互补发展，关联性强，广州基础产业为佛山轻型工业提供原材料，佛山轻工业又以广州为巨大消费市场。

据一家研究机构计算，广州与佛山的绝对经济联系量为47443.53，相当于广州与珠三角经济联系量的一半，更是佛山与珠三角其他城市经济联系量的三倍。

而在交通一体化上，广佛更是一直走在全国其他城市同城化的前沿。广佛两市互联交通的覆盖率超过70%，两市之间建成衔接轨道1条，在建2条；已建成道路共27条，在建衔接道路6条。

中规院的数据显示，广佛日均总跨境出行量超过163万人次，占广州对外出行总量的45%，占佛山对外出行总量的63%。且广佛之间的交互交通量占广佛两市总交通量的74%-81%，过境交通占比仅为9%-15%，是整个湾区交通联系最为紧密的都市圈。

深圳对周边城市的产业溢出效应同样显著。吴思康在接受21世纪经济报道记者采访时表示，以前的深圳和周边城市的产业合作主要是市场行为，今后在省政府的统筹下，可以从政策层面建立一些联动机制，比如搭建产业合作平台，使几地之间的产业布局更有序、更均衡、更科学。

深莞惠三地曾在2018年提出在临深区域共同打造区域协同发展试验区的设想，试验区内的地区生产总值、税收存量归当地所有，增量部分由三地政府在协商基础上按比例分成，提升中心城市辐射带动作用。

深圳都市圈也正在谋求跨城际交通的发展。按照规划，深圳地铁10号线将东延至东莞凤岗，11号线北延至东莞长安，14号线东延至惠州惠阳，22号线北延至东莞塘厦。深圳还尝试联合周边城市共同编制都市圈轨道交通规划。

汕湛省域副中心仍待加强

研究了多年都市圈的马向明发现，珠三角的广佛都市圈和深莞惠都市圈，作为核心城市的广州和深圳，都比相邻的城市在等级上高一级。更高的行政级别，让核心城市在国家公共资源的聚集上，如交通、公共服务设施的配置方面享有优先权，从而创造向中心集聚的吸引力。

广东规划的五大都市圈中，珠江西岸都市圈的珠海、中山、江门，汕潮揭都市圈的汕头、潮州、揭阳，湛茂都市圈的湛江、茂名，这些城市间的公共资源的集聚能力并无太大差异。

在马向明看来，行政等级没有差异的城市间，资源分配上往往会采取平衡的政策，在均衡化的发展模式下，将难以形成都市圈的城市组织结构。

当然，行政资源的分配只是都市圈发展的一个方面，更为重要的是产业的发展和带动，从而使得周边城市产生深层的内在联系，资源要素加速流动，而这就需要发展到一定阶段的中心城市发挥带动与辐射作用。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎在接受媒体采访时表示，要打造汕潮揭、湛茂都市圈，首先要加快汕头和湛江两个省域副中心城市的建设。

目前，汕头和湛江这两个省域副中心相比周边地区的城市优势不够，区域首位度不够，引领带动能力仍不足，要增强这两大副中心城市吸引人才、资金尤其是大公司集聚的力度。

针对如何加快省域副中心城市建设，全国人大代表、湛江市市长姜建军在全国两会期间表示，湛江将聚焦交通、产业、改革开放、城市能级等重点，扛起全面建设省域副中心城市的历史重任。

在都市圈时代，跨珠三角都市圈涉及众多发展程度不一的城市，如何破局？

陈鸿宇认为，对于都市圈来说关键在于打破行政边界，首先是政府转变职能，不再唯GDP论，而是考虑高质量发展、长远发展，不再以行政边界去割裂市场边界，清理强化行政边界的、滞后于时代的规章，甚至法律。

在这方面，东莞正做出表率。

全国人大代表、东莞市委书记梁维东在接受21世纪经济报道记者采访时表示，东莞作为深圳都市圈的组成部分，正深度参与都市圈规划编制。接下来，东莞将主动对接深圳都市圈建设，打造深莞“深度融合、一体联动”发展格局，推动东莞各类规划与都市圈规划的全面对接融合。

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