国土规划要跳出以“保护”为主导的思维惯性|李铁谈城市

未来的国土空间规划纲要应该调整传统思路，站在人与自然资源关系的角度，考虑如何实现保护和开发，以及合理利用的有机结合，并明确底线原则。这样，既体现了对自然资源的保护，同时又有利于经济社会发展

文/李铁

2019年5月中共中央、国务院提出，到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，基本完成市县以上国土空间总体规划编制。

四个月后，自然资源部又透露，正在牵头组织编制中国第一部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2020-2035年）》（下称《纲要》）。

由此可见，2020年是“多规合一”的国土空间规划落地的关键一年，关系到未来是否能跳出传统国土空间规划的框框，实现思路上大的突破。

未来的《纲要》需要吸取新的理念，特别是针对现实中发展的问题，跳出传统以保护为主导的思维模式，引进区域发展和城镇化等有关内容，并使得当前经济社会发展与国土空间规划之间的关系得以紧密结合。

我认为，未来的国土空间规划，应该在几个方面有所侧重：一是突破部门局限，不能仍遵循以资源保护为重点的规划思路；二是突破专业局限，不能仍以规划专家和国土资源地理领域的专家为主导，否则可能会在经济社会发展方面存在巨大的专业缺陷；三是避免偏重于管理而忽视了市场的重要作用，以至于调控手段仍然局限于传统管理模式；四是打破部门界限，更多地发挥经济和社会的综合协调调控能力。

要认清人与自然资源的关系

对于正在编制中的《纲要》，应该调整传统思路，站在人与自然资源关系的角度，确定开发和保护，以及合理利用资源的基本思路，并明确底线原则，这样既体现了保护，同时又有利于经济社会发展，并通过市场机制，集约利用空间，但是底线不能突破。

虽然按照这种思路，可能对于各方面的接受程度是个挑战，但是有利于实现“多规合一”和改革的思路，更有利于地方的贯彻和落实，同时也调动了各个经济主体的积极性。

从传统的规划编制思路来看，一直的重点是强调自然资源方面的治理，而缺乏对于人与自然资源之间的关系的思考，这是一个方向性的问题。

我认为，所谓国土空间规划，前提是人的需求导致人与自然和资源发生了关系。而未来规划的重点也是根据人的需求来调整人与自然和资源之间的关系。所有围绕着人的活动都会影响到自然资源和环境的变化，如果没有就业和收入的增长，没有产业的发展以及经济社会的发展，那么国土空间规划的问题也就无从谈起。

而人类活动的变化，特别是在一个国度里，14亿人口的存在、发展和空间变动，直接影响到自然资源的空间格局，涉及到自然资源、生态资源的开发利用和保护间的关系。因此我们要把认识人与自然的关系作为最重要的前提，才可以厘清后续的保护和利用之间的关系问题。

在中国现存的发展阶段，我们无法回避人类的活动，无论是产业发展，要素聚集，还是城市化问题以及区域发展的问题，都会对中国自然资源的空间配置产生深刻的影响。如何根据人类活动规律、产业发展以及人口空间分布的趋势，来确定国土空间规划的基本原则和底线思维，正是基于以上思路而展开的。

因此，规划的重点是要对中国国土空间的主体——人类的活动以及未来可能的需求进行深入分析，进一步确定中国的经济社会发展如何影响到国土空间内自然资源的分配格局。

需要注意的是，不能假定自然资源是静态不变的，而要认识到它是随着人类活动而发生变化的动态格局。这种变化的前提就是要判断未来一段时间内，14亿人口对资源的内部性需求和外部性需求，来确定如何对自然和资源进行有效利用。同时为了确保永续的发展预期，建立底线思维，实现最大限度的集约利用，并严格确定保护的刚性界限，进而为开发和合理利用界定边界。

发展是保护和利用的基础

对于自然资源的开发和保护，以及合理利用，一定是建立在区域发展的基础上，一定要与城市化发展进程相结合，也一定要通过市场的作用提高资源利用效率，如何按照政策的引导，防止市场逐利化行为，并防止利益导向引发的资源过度利用和粗放型发展。

要确定自然资源的利用边界，尊重自然和生态的规律，考虑如何实现保护和开发，以及合理利用的结合。规划的编制重点是要考虑到规划和政策的引导，而且便于各级政府机构在现实中按照这种方针操作，而不是空洞地强调所谓的概念和理念。

更重要的是，要在政策上给地方发展的空间留白，而不是把未来发展空间堵死。毕竟每个地方政府都管理着大量人口，这些人口有发展的需求，在国土空间规划的底线思维基础上，如何制定可供发展的政策空间，而不是让他们维持在最低生活状态下，为了所谓的保护而得不到发展，甚至扩大了和其他地区发展的差距。

可以说，如果转变传统的规划编制思路，涉及到的职责已经超出了某一个部门的管理权限。如果继续按照部门职能去编制规划，就会遇到部门力量的瓶颈，在地方政府层面更是难贯彻落实。

例如，交通资源的配置和国土空间规划之间的关系。保护、开发和合理利用，直接会与交通资源配置发生关系。如果大的交通架构延伸到了哪个地区，哪个地区的开发强度就会增加，交通综合网络在什么地方增加了密度，那么这些地方的开发水平就会大幅度提高。

此外，国土空间规划一定会与空间上的行政区划发生关系，如果利用行政区划调整，发挥中心城市的带动作用，引导人口向都市圈和城市群集中，可能就会在一定层面上减轻自然资源保护的压力。甚至通过另一种形式的生态利用，还有利于在保护的基础上实现合理开发利用。例如，旅游业会起到产业转型和发展带动的作用，而且更有可能会通过自然资源开发利用的收益来提高保护水平等。

类似这些问题，就需要超脱于某一个部门的站位，发挥国土空间规划对国土空间全局的引导和引领作用。

利用规划撬动体制改革

规划的编制也要考虑，未来通过什么方式会加大存量闲置资源的结构调整，减少资源的滥用。我们现在面临的最大问题是对土地资源的过度滥占，原因是体制问题而不是规划问题。因此可以通过改革现行管理体制实现最好的国土空间规划管理，而且实现集约式的利用。

比如，城市化导致大量的农村人口进城就业，但是无法定居；农村的集体土地资源不可以与城市生活的资本进行交换，看起来是保护农村和农民的利益，其实是任由农村继续浪费和低效使用有限的土地资源；由于城市可以按照计划指标获取征地资源，但政府行为也会导致土地的低效利用。

从未来改革的角度破解这些难题，看起来不应该是规划编制要解决的问题，但实际上仍然可以做很多文章。例如在政策上留有空间，可以通过改革实现存量资源的再利用和提高利用效率，可以压缩征地空间，更好地利用集体建设用地资源的大量闲置空间，甚至可以鼓励未来的有偿置换。即使现在不能完全解决政策限制难以突破的瓶颈，可是政策留白也会使地方能按照国土空间规划确定的空间进行现实的操作。因为在这里的底线思维不是停留在暂时的政策限制上，而是在什么样的基础上最大限度地保护土地资源并实现有效利用，更不是保护所谓谁的利益，因为这种利益与国土空间规划的原则是相悖的。当然，这种规划编制也超出了部门的限制。

我们不希望未来规划编制的结果就是一次技术性的过程，最后由于各种体制和利益结构的约束没有打破惯性思维，从而导致规划流于形式。

按照新思路来编制规划，既有“多规合一”的要求，也有深化改革的要求，同时也要大胆探索，在“以人为本”和“两山原则”下进行再思考。

可以想见，这样的动作会比较大，也可能遭受到一些延续传统规划模式和固定思维模式者的反对。但是在增长过程中对于中华民族复兴的渴望，我们无法回避现实发展动力的迫切问题。更是要处理好保护、开发和合理利用，并通过国内外资源的置换来解决国内资源不足的问题。因此，需要更好地从实际出发，真正地实现上下一心的规划编制以及贯彻落实的全过程。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢

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