北京城市更新加速立法 破解建筑用途转换难点

7月27日，北京市十五届人大常委会四十一次会议听取《北京市城市更新条例（草案）》说明和立法工作情况书面报告。这是市人大常委会首次审议《北京市城市更新条例（草案）》（简称“条例草案”）。

城市更新内涵丰富、要求高、难度大、涉及面广，是一项系统工程。从条例草案的内容来看，涵盖5大类12项更新内容，处处体现了北京城市更新坚持“留改拆”并举，坚持小规模、渐进式、可持续的模式。

在业内人士看来，立法对北京城市更新是巨大的推动，解决了部分城市更新中的瓶颈问题，将吸引更多企业加入城市更新的赛道，北京城市更新将步入全面、快速推进阶段。

业内人士认为，立法解决了部分城市更新中的瓶颈问题，将吸引更多企业加入城市更新的赛道。新京报资料图片

总结实践经验、加速立法

北京此次对城市更新的立法，对于此前困扰城市更新的问题给予明确的方向。7月27日，北京市司法局局长崔杨受市政府委托作关于《北京市城市更新条例（草案）》的说明时表示：“北京城市更新类型多、数量大，在减量双控发展要求下，物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足，需要通过立法进一步完善体制机制，强化规划引领，加强政策保障，明确各方主体权责利，有效促进实施城市更新行动。”

目前，北京的城市发展进入减量双控、以存量更新为主的新阶段。而在此前旧城改造中，北京已逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧低效楼宇、老旧厂房、低效产业园区等多种类型的更新。

比如，以劲松模式为代表的老旧小区改造、以首钢园为代表的老旧厂房改造、以菜市口西片区为代表的老旧平房院落保护更新、以望京小街为代表的传统商圈向国际化转型、以模式口为代表的历史文化街区更新等。

与此同时，北京共计出台了40多项城市更新的配套政策，这些实践经验和制度政策有必要通过法规的形式进一步明确和固化。

据悉，此次条例草案在总结实践经验的基础上，明确适用范围，提出北京市城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容。

具体而言，北京市城市更新内容包括以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新；以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新；以统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合类城市更新。

“对于此次审议的条例草案与之前《北京市城市更新条例（征求意见稿）》对比，并没有明显的变化。”首佳顾问咨询（北京）集团有限公司政策研究专员陈洁琼如是说。

中国城商联城市更新工作委员会秘书长、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事长黄玺庆表示，北京此前出台了城市更新相关政策，但和法律不一样。北京城市更新立法，一方面说明政府对城市更新的工作越来越重视，另一方面也意味着是对城市建设中很多既有法规、政策的一种更新。

“通过立法可以解决一些城市更新中面临的瓶颈问题。北京城市更新立法毫无疑问是城市更新工作向前迈出一大步，意味着今后北京城市更新有法可依，对北京城市更新是一种巨大的推动。”黄玺庆如是说。

探索实施建筑用途转换是一大突破

根据北京于5月18日发布的《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》，在“十四五”时期，北京市聚焦178个城市更新重点街区。全市完成首都功能核心区平房（院落）10000户申请式退租和6000户修缮任务，完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务等。

此外，在“十四五”时期，北京将实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造；重点推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级，完成22个传统商圈改造升级；有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”等。

在业内人士看来，此次城市更新立法对于完成“十四五”时期的城市更新规划无疑具有保障作用。

此次城市更新立法，落实北京城市总体规划，保障服务首都功能，注重传承历史文脉，坚持“留改拆”并举，加强老城整体保护。同时，立足城市减量发展新阶段，强化规划引领的基本原则，明确规划、土地、财政、金融等方面保障措施，解决社会资本参与积极性不高、路径不畅等问题。

7月12日，在首届北京城市更新论坛上，北京市住房和城乡建设委员会副主任张国伟对北京城市更新条例进行解读时表示，在此次北京城市更新立法工作中，通过强化规划土地保障、加大更新政策支持力度，破解了城市更新实施的多个堵点，让城市更新“有温度”、规划实施“加速度”。

“从条例草案内容来看，物业性质、用途可以进行相应的改变，这是一个突破，也是以前城市更新工作中不可逾越的地方。”黄玺庆表示，事实上，在城市更新过程中，过去很多物业的用途不符合现在的城市发展需要，必须对功能进行改变，但是受困于物业用途性质的规定，又没有办法进行更新改造，否则就面临违法违规。

而从条例草案内容来看，未来即使是已盖好的建筑，用途也能依法依规转换。比如，条例草案提出，北京将探索实施建筑用途转换、土地用途兼容。鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施。公共管理与公共服务类建筑用途之间可以相互转换；商业服务业类建筑用途之间可以相互转换；在符合工业用地管控要求的前提下，工业及仓储类建筑可以转换为其他用途。

鼓励自主更新等细节问题待解

在中指研究院调查事业部运营总监吴建钦看来，此前，深圳、上海、广州均已发布城市更新条例或征求意见稿，这标志着全国四个一线城市均实现了城市更新立法，能够有效为大型城市后续的更新工作提供法治保障。同时，也将为其他城市后续的城市更新立法及政策出台提供了重要的探索。

针对条例草案，市人大常委会城市建设环境保护办公室也提出了需要进一步研究的问题，涉及鼓励自主更新、引导公众参与等方面内容。比如，鼓励多个相邻城市更新项目的物业权利人采用合伙、入股等方式开展自主更新；建立健全老旧小区改造中居民的诉求协调平衡机制，便于更好地指导工作实际，提高更新效率。

此外，据市人大常委会城市建设环境保护办公室介绍，调研中有意见认为，条例草案中关于城市更新项目库由谁建立、如何入库等方面的内容不清晰。建议进一步明确实施单元统筹主体的遴选方式，明确细化项目库的申报主体和程序，更好地引导各方形成预期、有序参与。同时，为保障条例草案中的相关制度设计能够真正落地实施，建议市政府及其相关部门提前做好政策配套、与专项规划相衔接的投资规模分析、社会资本引入机制等方面的准备工作，尽快出台相关法规配套文件，同步加强对城市更新工作的宣传。

“加速城市更新的立法成为当务之急。城市更新对于拉动投资、拉动消费，将起到关键的作用。”陈洁琼表示，北京城市更新条例年内或将正式出台，适合城市更新既有建筑改造的标准和规范也在加紧编制当中。随着各街区控制性详细规划的编制完成，相关规范的持续完善，实施难点、堵点打通，北京城市更新将步入全面、快速推进阶段，吸引企业加入城市更新的赛道，为社会资本参与城市更新创造更多的机会。

黄玺庆认为，北京城市更新立法是一个重要的标志，由政策上升为法律，是一个巨大的跳跃。但是，立法不能解决全部城市更新中面临的问题，要在以后城市更新工作中不断完善，比如在立法的前提下，出台一些更加灵活的政策。总体来看，北京城市更新立法是时代发展的结果。对于行业来说，未来充满期待。

新京报记者 袁秀丽

编辑 武新 校对 王心

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