2021年房地产政策总结和展望：市场和保障政策破题

  房地产市场和政策变化引起高度关注，理清房地产政策思路成为引导预期和进行市场预测的关键。

  2021 年下半年，头部房企违约事件引发市场各方预期迅速转变，金融机构、投资人、购房者、地方行业主管部门同时收紧房地产预期，违约房企数量增加，房地产市场进入下行调整，同时对宏观经济运行带来较大的下行压力。房地产市场和政策变化引起高度关注，理清房地产政策思路成为引导预期和进行市场预测的关键。

  一、2021年房地产政策总结

  盘点 2021 年的房地产政策，在市场和保障两方面均有实质性推进。

  （一）首次明确 住 房 保障体系由“三房”构成

  2021 年 7 月 3 日，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），这份文件在住房制度顶层设计层面具有里程碑意义，首次明确我国住房保障体系由三部分组成：公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。其中，公租房面向城镇居民中的住房、收入“双困难”家庭供应，新市民、青年人中有一定经济承受能力但又买不起商品住房的可以购买共有产权住房，也可以租住保障性租赁住房。长期以来我国住房保障领域一直存在“大保障”和“小保障”之争，此次明确“三房”住房保障体系是从问题导向出发，以解决好大城市住房突出问题为目标，实事求是，突出住房的居住属性，确定了“大保障”内涵，是推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度的有力举措。

  加快发展保障性租赁住房成为“十四五”期间住房建设的重点任务。2021 年全国 40 个城市计划新筹集保障性租赁住房93.6 万套；“十四五”期间，上海、广州、深圳计划新增保障性租赁住房均占新增住房供应总量的 45% 左右，北京保障性租赁住房占比将不低于 30%；杭州、西安、成都、厦门、宁波、佛山、济南、福州、长沙、苏州等城市也都规划增加保障性租赁住房供给。

  保障性租赁住房不设收入线门槛，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，将影响住房租赁市场由“二元化市场”转向“一元化市场”。“二元化租赁市场”特征是住房市场和住房保障严格区分，保障范围由收入线界定，而“一元化租赁市场”特征是住房保障对象没有收入线界定，住房租金又低于市场租金，有助于稳定住房租金，加快发展长租房市场。

  （二）旧改向城市更新升级

  老旧小区是指住宅小区性能不高、功能不全、配套缺失、设施缺损、环境脏乱、年久失修、缺乏物业长效管理，不能满足人们正常或较高需求的居住小区。据住建部初步统计，全国共有老旧小区近16 万个，涉及居民超 4200 万户，城镇老旧小区改造是解决城市发展不平衡不充分问题，推动惠民生扩内需，改善居民居住条件和生活，实现人民群众对美好生活向往的重要工作。自2019 年起，城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，安排中央补助资金支持。2020 年 7 月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造的城镇老旧小区改造任务。2020 年、2021 年新开工改造城镇老旧小区 3.9 万个和 5.3 万个。从老旧小区改造意义上看，一方面实施老旧小区改造是积极扩大有效投资的重要内容；另一方面，改造老旧小区也是加快推进城市更新的一项重要任务。

  2021 年 11 月，住建部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，开展为期2 年的第一批城市更新试点工作，确定了北京、南京、西安、苏州、沈阳等 21 个试点城市，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法，为积极实施大规模城市更新做准备。

  （三）初步建立房地产金融审慎管理制度

  2015 年下半年以来，我国房地产领域和金融领域加快相互渗透，资金“脱实向房”特征明显——表现在房地产开发企业融资渠道增加、居民贷款购房比例上升、明股实债和首付贷盛行、房地产公司的金融相关业务发展迅速等方面——房地产市场杠杆率快速增加。房地产贷款余额在全部贷款余额中的占比，由2015 年的22.4% 持 续 增 加 至 2019 年 的 29%，年均增加 1.7 个百分点。此外，2017-2018 年居民消费贷较正常水平多增加了大约1 万亿，2020 年经营贷较正常水平多增加了大约 2 万亿，大部分都进入了房地产领域。

  2018 年 3 月，央行行长易纲提出，要完善房地产调控政策，推动建立防范房地产金融风险的长效机制，探索将影子银行、房地产金融、互联网金融等纳入宏观审慎政策框架。2019年6 月，银保监会主席郭树清提出，必须正视一些地方房地产金融化问题；2019 年 9 月他继续指出，要遏制房地产金融化泡沫化倾向，守住不发生系统性风险的底线。自此金融去房地产化调控政策开始实施，房地产金融审慎管理政策体系开始建立。

  2019 年 5 月 以 来， 各 类 政 策密集出台约束房企公开市场融资、境外融资、信托融资、ABS 融资等行为。2020 年 8 月，人民银行等部门出台“三线四档”新规，目标是控制房地产企业有息债务规模。2020年 12 月，人民银行等部门出台《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，目标是控制银行房地产贷款规模。2021 年 3 月，中国银保监会办公厅、住建部办公厅、央行办公厅联合发布《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》，目标是防止经营用途贷款违规流入房地产领域，更好支持实体经济发展。

  2019 年以来伴随房地产金融审慎政策体系的建立和不断完善，房地产融资持续下降，房地产贷款占比较高峰时回落了1.6 个百分点，金融去房地产化初见成效。

  （四）土地集中出让制度改革

  2021 年 3 月， 自 然 资 源 部 出台《2021 年住宅用地供应分类调控相关工作》要求，重点城市将施行住宅用地供应“两集中”新规，即集中发布出让公告、集中组织出让活动，并全年将分 3 批次集中统一发布住宅用地的招拍挂公告并实施招拍挂出让活动。22个重点城市试行实施，包括北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、苏州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡。2020年上述22 个城市土地成交 5.8 亿平方米 /2.7万亿，分别占全国总量的 24%/45%。土地出让政策改革期望通过集中供应实现当期供应量增加，分流竞拍房企的资金从而降低当期土地购买需求，改善当期土地市场供需关系。

  2021 年 6 月，22 个试点城市首批土地集中出让结束，土地出让市场热度仍然较高。针对首批土地集中出让过程中反映的问题，2021年 8 月相关部门提出了完善规则，包括限定土地溢价上限 15%；不得通过调高底价、竞配建等方式抬升实际房价；到达上限后通过摇号、一次性报价或竞高标方案等方式决定土地归属；严格购地企业资格审查，禁止马甲围标拍地；严格购地资金来源审查等。第三季度受房地产市场预期变化影响，22个城市二次集中出让土地市场冷淡，大约三分之一地块流拍，大部分地块底价成交。2021 年 10 月开始的三批次集中出让土地市场，各城市对二批次土地集中出让规则又略有调整，土地流拍率大幅下降。

  2021 年房地产市场波动较大，影响因素较多，难以单独剥离出土地集中出让制度改革的影响，不能给出准确的政策评价。

  （五）建立二手住房价格指导制度

  2021 年 2 月 8 日，深圳市住房和建设局发布《关于建立二手住房成交参考价格发布机制的通知》，提出建立二手住房成交参考价格发布机制，以住宅小区为区域网格单元，发布全市3595 个住宅小区二手房成交参考价，并要求银行按揭贷款、房产抵押经营贷以官方公布的参考价为准。2021 年 8 月 6 日，上海二手房市场开始执行按揭贷款“三价就低”原则，三价是网签合同价、银行评估价、涉税评估价，其中涉税评估价是最低的，仅相当于市场真实成交价的5-7 折。截至年底已经出台二手住房指导价的城市有十多个，包括深圳、成都、西安、宁波、合肥、上海、广州、东莞、无锡、绍兴、金华、衢州、温州等城市。

  从各地的实践看，二手住房指导价格普遍低于市场挂牌价格，因而提高了首付比例，抑制了投资投机需求，改善了二手住房市场供求关系。深圳市2月份实施二手住房指导价格制度，3月份以后二手住房价格持续下降，二手住房成交数量大幅减少。其他实施二手住房价格指导制度的城市，二手住房市场热度普遍下降，该政策在控制住房需求过快增长方面有明显成效。

  二、2022年房地产政策展望

  2021 年 12 月 10 日结束的中央经济工作会议指出，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加强预期引导，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展，给出了2022 年房地产政策思路。

  （一）继续坚持“房住不炒”基本思路

  坚持“房住不炒”，强调住房的居住属性，淡化住房的资产属性，这是我国住房制度顶层设计的基本思路。“房住不炒”基本思路在2015 年底中央经济工作会议上首次被明确，成为近几年房地产调控的基本依据，去年以来中央屡次表明“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，在经济下行压力加大时仍然保持了房地产调控定力。从中长期发展趋势上看，受人口老龄化、经济增速换挡、城镇化速度减缓等因素影响，新增城镇住房需求增幅下降，2015年以来房地产开发投资增速已经由前期的 20% 以上降至 10% 以内，房地产开发建设对经济增长的贡献率随之下降。根据日本、韩国相似发展阶段规律，中长期房地产开发投资将为低速增长，经济增长对房地产开发投资的依赖度下降。坚持“房住不炒”，抑制房地产领域的投机投资需求，有利于实现房地产市场软着陆，维护房地产市场长期平稳健康发展。

  （二）加大长租房支持政策力度

  坚持租购并举，大力发展住房租赁，仍是2022 年房地产领域的主要任务。一是加快推进保障性租赁住房建设，中央财政继续予以支持，人口净流入的重点城市会按照“十四五”规划筹集保障性租赁住房，在筹集方式上，鼓励对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋的利用，允许改建为保障性租赁住房，可以不变更土地使用性质，不补缴土地价款。二是加大对长租房建设的政策支持力度，除相应的税费减免政策外，住房租赁金融政策体系将加快完善，长租房REITs等有望取得突破性进展，有助于吸引社会资本进入长租房领域。

  （三）适时推进房地产税扩大试点工作

  2021 年 10 月 23 日，全国人大常委会通过决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，试点期限为五年。试点地区和试点实施时间待由国务院确定，国务院将按照积极稳妥的原则，统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定。综合政策和市场供求形势判断，2022年房地产市场将逐步企稳，将出现实施房地产税扩大试点的时间窗口期。

  2021 年 7 月下旬开始的房地产市场快速下行，是受大型房企爆雷导致市场各方预期转变引发的。针对预期变化，10月下旬中央及时提出资金要满足合理的住房需求，10 月、11 月房地产贷款资金连续增加，11 月商品房销售面积环比增加，一线城市新房价格企稳，一线和部分二线城市二手房市场量增价稳，房地产市场呈现触底迹象。2021年受上半年房企主动降杠杆和三季度房企融资受阻影响，房地产市场供给降幅高于需求降幅，商品住房库存水平不高，这种情况不同于过去高库存情形下的市场调整，年末降准、房地产贷款增加、按揭利率稳中有降等措施对稳定住房需求均有积极作用，预计此次市场调整期会短于以往。我国仍处于城镇化快速发展时期，在经济增长保持在合理区间的背景下，市场供求关系会逐步改善，各方预期将逐步恢复正常，2022年房地产市场将逐步企稳。

  （四）完善人、房、地、钱四位一体的联动新机制

  完善房地联动机制。土地是房地产开发最基本的生产要素和物质载体。一直以来，土地作为重要工具参与宏观调控，土地调控政策的变化与经济周期变动密切相关。在我国现行的土地制度下，地方政府是土地一级市场中唯一的供给方，可以对增量土地供应数量、结构和供应时机进行调节，地方政府也可以通过城市更新等途径调整存量土地的流转，因此土地调控是房地产市场调控的重要工具。完善房地联动机制，是建立人、房、地、钱四位一体房地产市场联动新机制的重要内容。

  完善房地产金融审慎管理制度。房地产是资金密集型行业，房地产金融政策变动会直接影响房企运营。微观层面，随着大型房企债务问题爆发，长期以来的房企高杠杆快周转的发展模式难以持续，必须要探索新的发展模式和投融资模式。宏观层面，将继续坚持房住不炒基本定位，加强房地产金融监管，保持房地产金融政策连续稳定，满足购房者的合理住房需求，完善房地产贷款、股权融资、债券融资和表外融资等政策，积极稳妥实施房地产金融审慎管理制度，促进房地产市场平稳健康发展和良性循环。

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