房价之论：“两条腿”保障居住的深圳探索

在增加居住用地供应的同时，深圳正在以前所未有的力度建设各类保障性住房。

深圳，一座集光环与质疑于一身的城市。

一方面，它是全国乃至全球知名的创新之城，是年轻人的奋斗乐土，过去10年间，深圳常住人口新增714万，增量位居全国城市之首；另一方面，高房价却渐成年轻人入城壁垒，创新后劲令人担忧。

不仅深圳，高房价早已是国际大都市普遍面临的难题。在分析人士看来，随着城市竞争力的增强，产业、人才、资本集聚，高房价现象有其符合经济规律的一面。

深圳的情况又更为特殊，城市面积不到2000平方公里，相当于北京的1/8、上海的1/3、广州的1/4，有效开发面积不到1000平方公里。按照2000多万的实际管理人口来计，平均每平方公里需容纳2万人，高人口密度和高经济密度进一步造成土地的稀缺，带来高房价。

高房价问题何解？对于深圳而言，在需求侧调控之外，增加供应更是长效之策。从2020年起，在加大住宅用地供应方面，深圳开始“动真格”，更重要的是，从住宅供应的结构上来细分，未来深圳将致力于让60%的人住在各类政策性住房中。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，“十三五”期间，深圳已经实现了良好开局，共建设筹集了公共住房44万套，超额完成了此前制定的40万套的目标任务。在“纠偏”住房的过度市场化方面，深圳有望成为全国的一个样板。

而随着都市圈、城市群的发展，居住人口外溢，未来，在创新城际住房合作机制、促进公共服务政策衔接等方面，深圳也有望率先作出探索。

大幅增加居住用地供应

2020年，深圳住建局曾在一份文件中承认，深圳居住用地占建设用地的22.6%，远低于国家《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》中25%-40%的下限标准，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

21世纪经济报道记者梳理了深圳规划和自然资源局公布的2016年到2019年的数据，尽管居住用地供应均超额完成，但有三个年份实际供应的居住用地占比均低于12%，仅2017年占比超过了20%。

有地产分析人士向21世纪经济报道记者总结，与其他很多城市不太一样的是，深圳对土地财政的依赖度较低，“卖地”的逻辑更多是为了吸引税源，提高税收收入，所以会更偏向产业、商业用地。

但2020年起，情况开始发生变化。

当年，深圳计划供应的居住用地对比2019年翻了近一倍，占比由上一年的12.5%上升至24.4%；从实际完成的情况来看，居住用地供应达到362.8公顷，完成率高达123.7%。

2021年，深圳计划供应的居住用地继续保持在高位，达到363.3公顷，占总计划供地的32.2%。今年的深圳两会明确提出，2021年将实施大规模住房建设计划，建设筹集公共住房8万套，改造筹集租赁住房10万套以上。

在土地供应方面，深圳面临的利好因素在于，旧改签约达“双95”可征收，“工改保”政策的适用对象大幅增加，深圳获得了永久基本农田外“农转建”用地审批权等等。并且，公开报道显示，4月下旬起，深圳连续将龙岗、坪山、龙华等区的30余宗商服用地、产业用地等变更，规划为居住用地和教育等公配用地。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁介绍，大规模、持续性地供应宅地，实施供给侧的“战略突破”，意味着政策重心从多年来的需求侧转为供给侧，这是深圳房地产领域的革命性大动作。

深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江不久前指出，“十四五”期间及今后相当长的时期内，深圳优先要做的是补齐公共服务设施短板，促进全市域公共设施均衡布局，深圳的实际居住人口早已超过了2000万，需要满足他们的基本居住和基础设施需求。

深化“二次房改”

在增加居住用地供应的同时，深圳正在以前所未有的力度建设各类保障性住房。

2016年，深圳发布的《住房建设规划（2016-2020）》就指出，规划期内，多渠道安排筹建保障性住房和人才住房40万套，包含人才住房30万套；保障性住房和人才住房供应35万套（含“十二五”续建项目）。

而相比之下，同期力争新建商品住房批准预售与现售30万套。保障性住房的计划供应量甚至超出了商品房，这大幅超出了市场预期。

彼时，深圳经历了2015年的一波房价明显上涨。对于这一住房结构的安排，一位时任深圳住建局副局长向21世纪经济报道记者表示，加大保障性住房的目的，主要是为了解决人才的住房需求。

深圳房地产和城市建设发展研究中心主任王锋向记者解释，深圳若要持续进行产业结构优化升级，对人才的住房支持很重要。住建局正是把有限的资源进行统筹，优先供应人才，让稀缺资源发挥最大的效应。未来大规模建保障房，还应持续下去。

如今回望“十三五”，深圳共建设筹集公共住房44万套，超额完成了40万套的目标任务。可供参照的是，“十二五”期间，深圳新增安排保障性住房24万套。

关于增加保障性住房的供应，深圳曾在2018年发布的《深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》中将其变为长期规划，到2035年，深圳将新增建设筹集各类住房共170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。

这颠覆了此前30年以商品房销售为主的住房供应体系，此番规划也被外界称作是“二次房改”。如果规划如期推行，未来深圳的政策性住房供应数量将超过商品房。

2020年，深圳住建局领导在公开演讲中表示，未来深圳市60%的市民要住在政府提供的租赁或出售的住房中，商品房只占四成。

李宇嘉向21世纪经济报道记者表示，过去是住房市场化程度不够，后来是市场化太快，忽略了住房还有公共属性的一面。在很多发达国家和地区，都是市场供应加政府保障两条腿走路。在纠偏过度市场化方面，深圳有望成为全国的一个样板。

当然，改革的成果显现仍需时间，并且，改革也并不必然使得房价下跌。深圳一家房地产企业管理层人士向21世纪经济报道记者表示，一个健康的住房市场应该是“高端有供应，中端有支持，低端有保障”的，中低端、夹心层的需求得到保障，高端的则回归市场。

“走出深圳”解决住房问题

根据前述深圳提出的住房供应规划，从2018年到2035年，计划新增建设筹集各类住房共170万套，每年平均新增10万套。

但最新的人口普查数据显示，过去10年间，深圳常住人口年均增加70多万，超出市场预期。坊间有担忧：即便深圳加大住房供应力度，是否赶得上人口增加的速度？

在城市群的视角下，一些观察人士提出了另一种方案——“走出深圳”解决居住问题。

深圳原副市长、哈尔滨工业大学（深圳）经管学院教授唐杰就指出，在2000平方公里的范围内，深圳容纳了大量产业、公共设施、道路等，是否还可能解决2000多万人的居住问题？假如通勤便利了，很多人可以住到深圳以外的地方。

根据人口普查数据，过去10年间，深圳邻近的东莞、惠州常住人口分别新增了225万和145万，其中，惠州披露了详细的分区人口增长情况，临深片区的人口增长表现尤其可观。

在观察人士看来，这表明深圳都市圈已经实质性地形成。2019年，深圳交通运输局负责人也曾透露过相关数据，2018年，深圳至惠州、东莞的城际出行每天约为140万人次，预测到2035年将增长至620万人次/日。

从国际上诸多都市圈的经验来看，通过轨道交通，在45分钟左右的时间里实现远距离通勤，恰恰是疏解中心城市人口的有效方式。

2020年12月，国家发改委组织召开了专题会议，全面部署加快京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域(郊)铁路规划建设。未来五年，三大区域计划新开工建设城际铁路和市域(郊)铁路约1万公里，到2025年基本形成区域城际铁路和市域(郊)铁路骨架网络，形成城市群1-2小时交通圈和都市圈1小时通勤圈。

当然，住房问题不只涉及居住、通勤，很多人倾向于住在大都市的原因，还包括更优质的公共服务。这也意味着，通过都市圈将中心城市的住房需求疏导至较低成本的地方，除了轨道交通足够方便外，必然要伴随着公共服务的均等化。

官方也已经在顺应居住人口外溢的趋势。2020年12月底，深圳曾在“十四五”规划纲要建议中提出，推动生态环境共保共治、民生服务共建共享，创新城际住房合作机制，促进教育、医疗、养老、环保等政策衔接。

李宇嘉向记者表示，过去很多深圳人在东莞、惠州等地买房，有的人只是买，并不居住，并未有效疏解深圳的住房需求。真正的“城际住房合作”，指的是城市间在用地、生态环境、交通、民生服务等方面统一规划，包括公共支出如何分摊等等，这都将是需要探索的方向。

（作者：王帆 编辑：林虹）

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