四大城市的“扩容梦”,泡汤了吗?

在“做大做强”之路上“狂奔”的各大城市，迎来了一个“当头棒喝”。3月8日，在国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任胡祖才透露了一个重要政策导向：

这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。因此超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区；有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。

最核心的是6个字——“慎重撤县设区”。这对于面积狭小、市区扩容比较迫切的四个省会城市——郑州、合肥、太原和福州到底意味着什么？他们的“扩容梦”泡汤了吗？讨论这个问题之前，先给大家看一张图，中国50个主要城市的市区面积排行：

这50个城市包括四大直辖市、内地全部的省会（首府）城市、5大计划单列市和14个经济总量最大的地级市。可以看出，泉州的市区面积是最小的，只有907平方公里，占泉州全部面积的8.2％。其次是郑州、温州、合肥等城市。但一般来说，各地比较重视省会城市的带动作用。所以郑州、合肥、太原、福州市区面积偏小，就显得非常突出。之前大家都知道，深圳、厦门面积非常小。但如果从“市区面积”观察，上述四个省会城市比深圳、厦门还小！正因为如此，郑州、合肥、太原、福州最近都有“撤县设区”的正式表态。

郑州：2021年1月11日发布的“中共郑州市委关于制定郑州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议”第21小节里明确提出“加快撤县（市）设区步伐”。

合肥：“中共合肥市委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议”提出：“推动肥东、肥西、长丰与市区一体化发展，谋划推进县改区”。

太原：2021年1月23日召开的太原市委十一届六次全体会议暨经济工作会议提出：实质性推动阳曲、清徐撤县设区，尽快提出调整方案，上报省政府审定。

福州：2020年11月25日在当地官方的以后新闻发布会上提出：推动行政区划调整，谋划闽侯、连江加快融入主城区，。

而国家对“撤县设区”的审批，一直比较活跃。比如从2020年1月至今，国务院批准了9个地市“撤县设区”，它们分别是邢台市（撤销2个县）、芜湖市（撤销2个县）、成都市（撤销1个县）、六盘水市（撤销1个县）、宝鸡市（撤销1个县）、漳州市（撤销1个县）、三明市（撤销1个县、1个县级市）。2019年、2018年、2017年，分别有6个城市、8个城市、5个城市有“撤县设区”获得批准。国家之所以一度积极支持“撤县设区”，主要还是为了推动城镇化的发展，顺应各地做大做强的要求。比如“人民日报”在2021年2月8日发表“正确认识撤县设区”的文章，站在支持的角度给予了解读。文章说：

区（市）与县的最大区别在于，前者采取的是城市管理方式，后者采取的主要是农村管理方式。一些县特别是大城市、特大城市周边的县，城镇化率已经达到了很高水平，继续沿袭农村管理方式已不符合实际需要，不利于当地发展，撤县设区是其提升治理现代化水平、提升地区管理能力与效率的必然要求。

从2009年至2019年，我国的市辖区增加了110个，县减少了141个；常住人口城镇化率提高了25.36个百分点，县的数量仅减少了9.63％。数据表明，从适应城镇化的角度看，市辖区数量增长并不多，县的数量减少也是适度的，市辖区数量增长幅度与县的数量减少幅度符合城镇化发展规律，并未导致市辖区与县的数量失衡。

新冠疫情后，国家对城镇化战略进行了反思，又开始强调控制中心城区的人口密度，大城市要郊区化、多中心化发展。有条件的中西部省份，要在省会城市之外，设立副中心城市，而且提出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。直到昨天，正式公开了“慎重撤县设区”的新提法。这是否意味着，未来“撤县设区”会严格控制？郑州、合肥、太原和福州的“大强梦”，会泡汤吗？我的看法是：撤县改区会变得更加慎重，但市区面积明显偏小的城市，还是会继续“撤县改区”。慎重，不等于“不批了”。50大城市里，市区面积最小的泉州、郑州、温州、合肥、太原、无锡、兰州、福州，都有可能“撤县设区”。郑州、合肥、太原、福州作为省会城市，被批准的可能性更大一些，也更紧迫一些。

上图是郑州的行政区划图，它代管了6个市县，其中中牟、新郑、新密、荥阳包围着市区。对于郑州来说，最理想的是把上述四县市都改为区，其中中牟、新郑处于郑州主要发展方向上，最为必要。其次是荥阳，最次是新密。至于巩义和登封，则暂时没有必要。

上图是合肥的行政区划图，合肥官方已经清楚地表达了“撤县设区”的方案——肥东、肥西、长丰都改为区。

上图是太原地图，其中北面的阳曲县和南面的清徐县，“撤县设区”的可能性较大。

上图是福州的地图，闽侯、连江划入市区的可能性最大。

或许有读者会问：以前，县改市的时候大家都觉得是利好；现在县和县级市改为区，怎么又成利好了这其实跟中心城区的规模有密切关系。早些年的时候，多数地级市、省会城市的中心城区都不大。那时候把代管的县、县级市改为区，算是利空，因为市里会把钱调走，去建设中心城区。县、县级市是相对独立的一级行政区划，而区则不是。

地级市（省会城市）很容易调配下属区里的资源，但不太容易调代管县、县级市的资源。现在很多地级市、省会城市的中心城区土地不多了，需要向周边发展。由于县、县级市财政、规划权限相对完整，改为区就更好由地级市（或省会城市）来规划。在目前这个阶段，改县、县级市为区之后，更容易获得增量资源，而不是被“调走资源”。

对于改为区的县、县级市来说，其不动产的价格也会上涨。甚至还有机会成为地级市（或省会城市）重点发展的新区，获得比传统老城区更优惠的、更好的发展机遇。比如北京通州区前身是通县，当年是郊区。后来改为区，近年来跃升为北京的副中心，列入“千年大计”，后发优势明显。

再比如广州番禺，当年是番禺县、番禺市，后来改为番禺区，并分拆出南沙区，现在番禺发展非常好，万博CBD开始有全市副CBD的性质；至于南沙，也成为了国家级新区，以及广州市全力发展的城市副中心，未来广州期货交易所将设在南沙。所以，千万不小看“改区”的县市，这里面藏龙卧虎，明日之星将在其中诞生。

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