中央部署土地指标跨区交易试点,利好大城市解决住房问题

来源：第一财经 作者：马晨晨

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（下称《方案》），其中对农村集体产权制度改革试点、城乡建设用地指标跨区域交易两方面作出了明确要求，包括全面完善产权保护制度，健全农村集体产权制度，全面推开农村集体产权制度改革试点；推动经营性土地要素市场化配置，开展土地指标跨区域交易试点，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制等。

根据规划，2021年底，国内应基本完成农村集体产权制度改革试点任务，当前正处于攻坚阶段。而2018年印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》有效期在2020年底已经结束。2020年11月，自然资源部在“关于政协十三届全国委员会第三次会议第3770号提案答复的函”中称，2021年之后，将研究对现行的跨省域调剂政策价格机制、调剂方式、调剂程序等方面进行调整，以进一步巩固脱贫攻坚成果。

接下来，行动重点在哪里？

集体产权：从“摸清家底”到“保值增值”

《方案》提出，全面推开农村集体产权制度改革试点，完善农村集体产权确权和保护制度，分类建立健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度。规范农村产权流转交易，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。完善集体产权资产评估、流转交易、担保等综合服务体系，加强农村土地经营权流转规范管理和服务。

农村集体产权制度改革，是继农村土地制度改革后又一项重大农村改革。2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对推动改革作出总体部署。意见指出，改革的前提是要加强农村集体资产管理，具体来说分为开展集体资产清产核资、明确集体资产所有权和强化农村集体资产财务管理三方面。还要由点及面开展集体经营性资产产权制度改革，因地制宜探索农村集体经济有效实现形式。

农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐对第一财经记者分析，“摸清家底”是实施改革的首要任务。资产有多少？谁是成员？要把集体和农民的关系理顺，确权登记工作做到位，让农民拿到一个个“红本子”，资产清晰地体现在账目上。“保值增值”是推动改革的关键一步。在资产运作的过程中，各地要建立起科学规范的决策机制和公开透明的财务管理机制，把“红票子”切实送到农民手里，避免出现被“村霸”贪污、挪用等情况。

如何理解《方案》中特别提到的“加强农村土地经营权流转规范管理和服务”？廖洪乐认为，这是由于农村土地经营权流转后，许多地方的经营主体并未开展粮食生产或农作物生产，而是私自改变了土地用途，例如发展康养产业，或将土地长期闲置。去年的中央经济工作会议重申了坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，这对农村土地经营权流转的管理提出了更高的要求。

农业农村部公开数据显示，五年来，全国先后组织开展了五批农村集体产权制度改革试点，共有28个省份、89个地市、442个县整建制开展试点。截至2020年8月，全国已有43.8万个村完成集体产权制度改革，共确认集体成员6亿多人，全国共清查核实集体账面资产6.5万亿元，资源性资产总面积65.5亿亩，集体成员累计分红超过3800亿元。

根据中央明确要求，2021年底基本完成农村集体产权制度改革试点任务。在2020年8月举行的全国深化农村集体产权制度改革工作会议上，时任农业农村部副部长韩俊表示，时间紧、任务重，各地区要对表时间要求，加快改革试点进度。下一步的工作重点是明晰集体资产所有权，切实维护集体经济组织成员权益，合理设置股权和管理股权，建立健全农村集体经济组织，加强集体资产监督管理，加快推进集体经济组织立法。

土地指标跨省域交易利好大城市住房

在推动经营性土地要素市场化配置方面，《方案》提出：开展土地指标跨区域交易试点。对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。改进完善跨省域补充耕地国家统筹机制，稳妥推进补充耕地国家统筹实施。在有条件的地方探索建立省域内跨区域补充耕地指标交易市场，完善交易规则和服务体系。

值得注意的是，《方案》对“全国性的建设用地指标跨区域交易机制”再次表明了态度。

2018年3月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（下称《办法》），明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂，文件有效期到2020年底。这是自2016年以来，允许集中连片的特困地区、国家级贫困县以及省级贫困县增减挂钩节余指标，在省域范围内流转使用以后，土地增减挂钩政策的又一次升级。

为集中力量帮扶深度贫困地区脱贫攻坚，《办法》将调出节余指标的地区限定在“三区三州”，即西藏自治区、青川滇甘四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。根据经济承担能力，调入节余指标的主要帮扶省份，确定为广东、浙江、江苏、天津、山东、福建、上海、北京东部8省（市）。

《办法》规定，增减挂钩节余指标跨省域调剂，由国家统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出。根据近年来中西部地区节余指标省域内流转的平均成交价格（每亩24万元），确定调出价格标准，复垦为一般耕地和其他农用地的，每亩为30万元；对部分有条件复垦为高标准农田的，适当提高价格标准，每亩为40万元，可以满足中西部地区拆旧复垦安置的需求，且有结余。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。

发达地区获得了紧俏的建设用地指标，贫困地区获得了发展经济的真金白银。公开数据显示，从2018年到2020年底，这一政策为贫困地区提供了超过1800亿元的收益。

国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、研究员肖金成在接受第一财经记者采访时表示，除了交易双方得到的好处以外，也不能忽视跨省域“指标交易”可能带来的问题。城乡建设用地增减挂钩，即城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。如将农村建设用地地块复垦为耕地，可以增加城镇相应面积的建设用地。跨省域“指标交易”打通后，东部地区的建设用地指标增加，西部地区则需复垦相应面积的耕地。那么，西部复垦的耕地质量能否与东部地区相当？粮食由西部运往东部，多出来的运输成本和损耗如何计算？更重要的是，农田同时具有生态功能，一味增加东部地区的建设用地、减少农田面积，将导致生态空间结构发生变化，影响生存环境质量。“所以说，跨省域指标交易的口子可以开，但是应当有所节制。”

对于《方案》提出“有条件的地方探索建立省域内跨区域补充耕地指标交易市场”，肖金成认为，如果以全省为单位，在尊重市场自由交易规则的前提下，交易指标可能会集中在建设用地需求量大、资金雄厚的省会城市，导致省会城市规模进一步扩大。而处于弱势地位的其他地级市的中心城区和县城将难以从中获得建设权益，产业发展面临受阻，因此需要建立完备的市场交易机制。

那么，这一政策对于房地产市场有何影响？易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，这里的“建设用地”指标交易，还是更强调住宅建设用地，其他建设用地的需求相对较少。因此，这对于东部沿海重点城市、都市圈城市、省会城市等影响较大。后续建设用地指标若是过于稀缺，可以通过此类机制或平台进行交易，客观上有助于增加此类用地紧张区域的土地供应。这也体现了大城市解决住房问题中从土地环节来优化的导向。从土地投资和城市投资角度看，应该积极关注此类指标交易的态势。

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