对话陆铭：第四极格局下，成渝如何更进一步？

“城市的单体发展已经很有局限了，今天的中国到了以城市群为区域经济发展的主要格局的阶段。”上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭表示，这时候要提出城市圈的概念、然后是经济圈、再往下是以大都市为核心的都市圈。

自2018年长三角一体化上升为国家战略后，“一体化”“打破行政壁垒”等概念被频频提起。在这方面，过去一年最有突破性的大事之一应该是成渝地区双城经济圈终被“扶正”。

继长三角、粤港澳大湾区和京津冀三大增长极之后，中国西部正式启动建设新增长极。如今迈入“十四五”新的发展阶段，成渝这一对“欢喜冤家”应该如何处理彼此的“新关系”？对此，城市进化论和陆铭聊了聊。

去年10月，推动成渝地区双城经济圈建设专题研讨班在上海交通大学开班，陆铭曾为来自重庆、四川的80名领导干部授课。

在他看来，成渝的发展必须要提高视野，站在第四极的格局下，一起抱团取暖，直面长三角、珠三角展开竞争。而这个过程中，转变政府职能是一大关键。

成渝“一城独大”是坏事吗？

城市进化论：坊间常说的成渝存在“一城独大”的现象，这在未来发展中需要被改善吗？

陆铭：成都包括像上海、北京这样的城市，是个行政管辖范围，但它其实不是“一个”城市，而是一个都市圈，中心城区当人口增长容纳不下时，就开始带动周边郊区和邻近中小城市的发展，然后成为一个都市圈。

在国际上，大城市发展成都市圈它是普遍存在的经济规律，是中心城区带动其他中小城市发展的模式。而到了中国，这些地方都被界定在一个地级市或直辖市范围之内，所以看起来“一城独大”，但其实它是很多个城市的组合。

就成渝地区双城经济圈的问题，成都自己要长大，重庆自己也要长大，进而带动周边发展。但是成都、重庆这两个地方地理位置上讲，应该说是“又不够近，又不够远”。如果再远一点，比如成都和西安，也就没有双城经济圈的问题了。如果再近一点，比如就三五十公里，那就连成一片了。

那么怎么办？就是增强连通性，来促进它的物流、人流、信息流，然后逐渐在双城经济圈里面形成两个共同重要的双城格局，但是相互又有分工和协调的发展机制，像最近在“十四五”规划期间，我注意到，比如说成渝之间有更多的协调，比如规划上的相互沟通。

城市进化论：在成渝和周边城市的关系中，还有常说“双核独大，两翼不振”，如何理解成都重庆与跟周边城市的关系？

陆铭：其实双城经济圈所形成的双核很强，人口和产业密度呈现梯度下降是非常正常的。所谓“两翼不振”，本身反映的是我们对于经济发展的传统理解。制造业和服务业大量集中在重庆和成都的中心城区，制造业在哪里，人口就往哪里集中。

这时，所谓两翼的“振”靠什么？我一直在强调要看人均，（重庆成都之外的人少了以后）这个地方慢慢搞农业变成大农场，或者搞旅游，产值上升人口又少，人均就提高了。

中心城区集中制造和服务业，外围就可以提供旅游等休闲产业，中心城区的人累了，到周边一小时车程的地方去休闲，还可以承担一些会展、居住等等产业。

但是不要把工业园造的每个地方都是，“两翼不振”这概念本身就需要去检讨，这是传统的最大化本地经济规模的思维方式。未来，不同的地区应更注重人均差距的缩小，而不是总量差距。

对标三大城市群，成渝要抱团取暖

城市进化论：成都和重庆发展阶段类似，甚至支柱产业有重叠的部分，如何理解这两座城市的竞争与合作？

陆铭：如果政府功能仍然是直接招商引资——这种发展模式不变的话，产业上的同质化竞争很难化解。常常讲相互分工，但最后的结果往往是你要汽车我也要汽车，你要旅游我也要旅游。要解决这个问题就要结合政府功能的转变——更多从直接招商引资变成创造招商引资的条件和改善营商环境。

尤其应该想到，成都和重庆要考虑的不是两个城市之间竞争，而是成渝地区双城经济圈在国内对标京津冀、长三角、珠三角，缩小跟他们的发展差距。以此为目标，需做什么？那就是抱团取暖，在构建双城经济圈过程中发挥规模经济优势，这时你会发现两地政府会从竞争走向合作。

比如说在长三角内部，一座城市想要举办区域性或是全国性的论坛展会，在一体化的基础上是很容易做到的，但如果到了西部，成都和重庆各办各的就很难，是不是可以搞一个比如说西部论坛或展会，两个一起做，或者今年放成都，明年放重庆。

当政府去做服务于招商引资的基础设施建设时，你会发现这些（恶性竞争的）问题全部迎刃而解。政府应该做的事可以一起做，硬件基础设施比如轨道交通，软件基础设施比如说前面说的展会、活动，还有一些政策的协调，包括招商引资的政策。

在中国经济的这个阶段，成渝一方面要面向全球化，一方面它要成为国内第四极，在这种格局下看，你才能让两个城市走向双城合作，而不是竞争的模式。然后是政府职能的转变，这种事情越早提出越好。

坦率讲，长三角现在都在讲一体化，上海都要打破跟其他城市的边界了，苏州也在讲全面对接上海，如果重庆和成都这一波赶不上的话，差距会越来越大。

城市进化论：那么成都和重庆还可以去发展同样的产业吗？

陆铭：如果现在有两家龙头企业，一家选在重庆，一家选在成都，然后各自让自己的配套企业在周围集聚，我觉得没问题。西部有两个制造汽车的城市没什么不好。

比如上海嘉定有一汽大众，然后临港来了特斯拉，特斯拉给临港带来很多上游的配套企业，所以上海在半径100公里不到的范围内，有两个汽车生产中心。这不就跟重庆和成都的关系差不多吗？

但这个事情基本是市场主导的，政府有没有发挥作用？有发挥一点作用，在特斯拉在落地时，青浦这边土地管制比较紧，临港新城土地相对来说比较松，又接近于港口，符合特斯拉出口需求，一谈它就到临港落地了。这才叫市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。

如果只有一家企业做汽车，必须要在重庆和成都选一个地方落户。那么比较良性的状态是其中一个城市专门做汽车，另一个城市就做别的，分工自然形成。这个过程也是企业主导。

又或者说两家龙头企业要同时选址了，他们要待在一起还是分开，那也是他们自己的事情，政府不能说硬来，走向我们所谓“熟悉的配方”——你免税我也免税，你补贴我补贴，这其实是双输的格局。

我觉得还是发展的思维方式要转变，让企业在选址方面有更多的自己的灵活性，反而有助于形成双城之间的协调和分工。从我的第三方观察来看，两个城市也是有各自特点的。比如重庆的产业结构更偏向我们所说的重工业，成都（的优势）更在于大学资源、文体产业、动漫软件这些。

所以我想今天的产业格局，从一个角度来讲是存在很重合的现象。但从另外一个角度来讲，如果真的稍微放手市场一点，其实可能未来就会走向分工。如果今天不放手，反而就会导致恶性竞争的情况。

所以我的意见是政府应该做的事一起去做，比如说成渝在招商引资过程当中有统一的税收，在土地方面有统一的规划，还有交通基建等内外联通做好，其他的事情我觉得稍微放松，反而是一个更好的选择。

时代变了，思维要超前一点

城市进化论：当下经济发展是否到了政府要转变职能的阶段？

陆铭：经济发展阶段在不断变化，政府也不能用老的职能来适应新的方向，接下来中国会变成一个什么样的经济？服务业的比重会越来越高。但我们地方政府还老盯着制造业。实际上，哪怕制造业本身也会越来越服务化，比如要讲工业设计。它不是原来的概念——把厂开在这里就好了，你得想我去做服务+的这些人在哪？做大数据分析的，要有大数据分析的人才；搞工业设计的，要有工业设计的人才。

那么，怎么能让这些人在这里住下来？就这么几件事儿，住房、教育、空气质量、消费活力、服务的多样性等等。接下来，中国各个城市之间拼的实际上是综合生活品质。也就是说，现在已不是原来那种靠低成本来竞争的路线了，政府思维要切换，时代变了，地方政府要稍微超前一点。

城市进化论：很多城市都意识到宜居的重要性，但宜居的概念仍需要探索。一些城市在新区建设大马路、大公园和宽阔的绿化带，增加蓝绿空间占比，这代表宜居吗？

陆铭：如果把大城市的宜居理解为宽马路、大公园，未来肯定会做死掉的。到了服务业为主、创新为主、科技产业越来越重要的阶段，人口密度非常重要。这时候城市的宜居和绿化，要有高密度的办公楼和街区，点状分布的公园穿插在里面，办公和住宅也要有配比。

这样可以做到什么？首先是职住平衡。比如在科技园里工作的人，特别是那些未婚的青年，就可以住在旁边的公寓，上班很近，加班到半夜，回家马上倒头就睡。这种模式特别适合于做创新的科技园区。在高密度的大城市也有很多新的绿化方式，比如在楼宇阳台、屋顶、外立面这些地方布局绿化。

要补充一点，大城市的宜居和小城市的宜居，不是同一个概念。大城市要找到不危害生态、不危害产业发展、也不危害服务业发展的宜居道路。但小城市不一样，因为功能不一样，有的城市自己就是一个旅游城市，它的公园可能就很大，也可以有大面积的低密度社区满足高收入阶层的居住。但大城市不能这样，大城市走这种模式都会成为“死城”。

对于成渝来说，现在基础还是不错，像成都的娱乐业、文创业等等。但如果把它的城市空间硬生生搞成低密度，这个城市就没活力了。

在考虑城市宜居时候，还要想一个问题。现在城市规划设计的话语权基本掌握在60、70后手里，我自己也是70后。但千万不要以60、70后的眼光来设计未来的城市。我们这一代人，很多是出生在农村，再进到城市里来，希望在城市里过农村的生活，希望有大房子。

城市建设不是今天建、明天就好了，给你15年时间，到2035年我们都已经退休了，90后45岁了。现在设计的城市是为45岁的90后服务。你要想90后的需求是什么？中国的大城市房价已经高到这个程度，90后不是要买大房子的一代，想买也买不起了。

90后会干嘛？他们宁愿接受小房子，但一定要有丰富的文化娱乐消费（比如市中心），能让我生活得比60、70后的人更有滋有味。特别是大城市里，可能有90后想好了，如果家庭条件一般，就准备一辈子租房子，对吧？但是在生活其他方面不能少，比如咖啡、唱K、旅游。接下来的城市是为他们设计的，这种代际的变化就非常重要。

重庆和成都生活方面还是有优势的，不要把这个优势给忽略了，再去建什么宽马路，现在广州、深圳等很多先进城市已经在补公共服务方面的短板，成渝未来是要跟这些城市一起竞争的。人家已经做2.0了，你不要去模仿1.0。

城市进化论：如果发展高密度，是否更考验一个地方治理管理能力？

陆铭：高密度其实更有利于城市管理，以路灯和窨井盖为例，在高密度地方，如果有一个窨井盖坏了，旁边的城管大队马上可以来修，如果在低密度的地方，怎么能做到这一点？我们最近在进行的一项研究显示，高密度的街区实际上可以提高公共管理的质量和效率。这些都要重新理解城市发展的机理。

城市进化论：对比1月中央财经委员会第六次会议强调的有关内容，10月出台的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》新增了表述“推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变”，这可以理解为是您上面提到的思维转变吗？

陆铭：我不能说纲要就是这个意思，但我希望是这样理解。什么叫内涵式发展？以我们政府的惯性来讲，就是要改善空气质量、要提高研发水平、提高科技成果转化，但还没想到城市空间格局。而这些东西在我看来都是（城市空间布局合理的）结果。

如果不把我刚刚说的比如基础设施、密度、商办楼和住宅楼配比等等做好，上面讲的那些目标都会变得更加困难。

建一个跨地域的规划协调机制

城市进化论：总结一下，你认为“十四五”期间，成渝地区双城经济圈最应该去着力解决的东西是什么？

陆铭：我认为是两个。第一是硬件，应该要进一步加强连通性。我最近看到一个车流的数据，到今天成渝的车流放在全国比较并不算很多。那么从人流、物流、车流、信息流等方面还要加强连通性。

第二我觉得跟上海面临的问题一样，要建立跨省界的协调机制。现在上海在通过长三角一体化示范区的建设来打通，也有一个办公室在做统一的规划。十四五期间，我觉得成都、重庆也要好好研究，有哪些问题需要在两个城市上嫁接一个东西来解决？

十四五期间，我认为解决整个中国都要解决行政边界对于市场一体化的分割问题。其中两个地方最困难，一个是上海，另一个就是成渝，因为都跨省边界了。正好重庆和成都也都比较强，解决不好，反而可能加剧市场分割。所以我觉得成渝在软件上要建一个跨地域的规划和协调机制，如果只是普通的联席会议还不行，要非常清楚地落实到具体的问题。

举个例子，成渝地区双城经济圈未来会成为多少人？未来要有多少产业用地和居住用地？两个城市之间的轨道交通怎么建？每一个城市单体内部的地铁怎么建？还有公共服务。

最后一件事，人口流动能不能做到？别的先不说，成都和重庆之间应该户籍互认。比如说我在成都要去重庆投资，孩子的上学问题能解决吗？如果做到了，才叫做真正的双城经济圈（编者注：今日印发的《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》已指出，将推进户口迁移便利化及居住证互通互认）。

珠三角（特别是广州）已经在探索城市群内落户异地累计年限互认了，别人在制度上走一步，你要走两步，你比他还超前，才可以缩小差距，否则只会差距越来越大。

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