上海试水集体建设用地入股

经济观察报 记者 陈月芹 一则“上海金山首推农村集体经营性建设用地使用权作价入股”的消息吸引了自然资源部的注意。

近半个月来，上海市规划和自然资源局有关部门负责人频繁接到自然资源部、其他省市规划局、媒体等电话，希望了解更多关于集体土地直接入市的落地细则。然而，这位负责人能给出的答复只能是：这是某些区先行先试的结果，市规划局层面了解得并不多，目前政策正在制定中。

金山区规划部门人士则表示，待泾村项目主要是上海市农业农村委牵头，村镇集体组织先试先行探索出来的，规划部门负责配合供地。

上海首例

10月24日，位于上海南郊的花海芳香小镇二期宣布启动，这是上海金山区朱泾镇待泾村与上海蓝城花开海上建设管理有限公司（以下简称“蓝城花开海上”）共同开发经营的项目。

在该项目中，待泾村以99宗、共计113.02亩农村集体经营性建设用地的使用权作股本，蓝城出资，共同成立了上海花泾建设发展有限公司（下称“花泾建发”）。

启信宝数据显示，花泾建发注册资本约2.27亿元，其中蓝城花开海上是大股东，持股51%，待泾村与朱泾镇经济合作社分别持股36.75%、12.25%。

金山区朱泾镇党委书记李士权介绍，这99宗土地办理“农转用”后，并没有通过国家征收，而是由村集体将40年使用权直接作价入股。根据协议，这99宗农村集体土地入股时限为40年，与国有土地同权同价。

据悉，该项目从2019年10月份启动立项，11月6日项目选址，2020年1月19日完成“农转用”，5月19日取得供地批文，7月3日取得了99本不动产权证书，全流程仅用了半年多时间，是上海农村集体经营性建设用地取得不动产权证书第一例。

项目启动的一个背景值得注意：2019年8月，新《土地管理法》获十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，定于2020年1月1日起施行。新《土地管理法》中，删除了原来土地管理法第43条，即任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制。

按照新《土地管理法》，农村集体建设用地经2/3以上集体经济组织成员同意，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

待泾村负责人介绍，今后村民将按照“保底+收益分配”模式获得股权收益，按股权分配，113.02亩地未来一年收入至少200万元（股金），加上农用地流转费（租金）、停车场停车费收益、门票收入的10%分红（股金），如若村民在园区工作，还有工资收入；如果房屋被租用作民宿，还有一笔额外租金。

而蓝城作为开发运营方，无需一次性缴纳土地款，变成每年以分红形式缴纳土地租金。蓝城花开海上相关负责人告诉经济观察报，自10月24日花海芳香小镇二期启幕以来，项目受到蓝城集团、同行、各地政府的关注，目前项目土地方面的问题已经敲定，但与村集体等合作细则仍在一步步推进。

持续推进

一位国有控股旅游集团高管向经济观察报表示，近几年，集体土地做文旅小镇、产业园小镇的项目在全国都可以操作，但大型开发商很少参与。“（它们）在买得起地的情况下，没必要来参与产权复杂、需要沟通村民、村集体等多方关系的项目。”该人士认为。

因此，这类集体经营性用地项目适合轻资产模式的公司，一方面，北上广深一线城市郊区区位较好，有城市近郊旅游需求。

另一方面，这类轻资产模式的公司在一线城市抢不到地，郊区、城中村拿地代价、拆迁成本过高，其无法一二级联动，才会选择和村集体合作开发运营。

该旅游集团高管表示，村民众多，村集体组织定期换届，如何保证各方遵守经济契约，是集体经营性用地项目稳定可持续运行的一个难题。“毕竟土地是村集体的，也没有经过国家征收变成国有用地，三五年后某一方反悔，甚至租约到期后何去何从，是企业最关心的问题。”

集体经营性建设用地入市，是国土资源部门多年来探索推进的重要工作。

一位佛山市自然资源局南海分局人士向经济观察报介绍，南海区是全国33个农村土地制度改革试点地区之一，从2015年开始，南海区便陆续开展集体经营性建设用地入市、农村土地征收、宅基地制度改革的试点工作。

该负责人表示，上海金山区将集体经营性建设用地使用权作价入股，是上海首例，但不是全国首例，早在2015年，北京大兴区将4200余宗集体经营性建设用地“以地入股”，各村集体作为股东，与国有企业组建集体联营公司，统称为“联营模式”。

而南海区的做法则是由政府向农村集体统租集体土地。“南海的村集体较为精明，将土地使用权交给政府后就不理了，无论旱涝，无论项目经营情况，村民都有租金分红。”该负责人表示，政府拿到地后会统一规划，修建基础设施后再招商引资，每年给村集体付租金，租金每三年或五年递增10%。

探索与担忧

各地探索的集体土地入市模式大同小异，上述南海分局人士总结为三个共同点，一是土地所有权不变，没有经过国家征收变为国有土地，仍为集体土地。

二是村集体是土地所有权人，但村民较不擅长经营土地、招商引资，因此村集体将土地使用权交给专业机构来运营。

三是保障了农民利益，村民可享有租金和收益分红。“（南海区）村民想要更清闲一点，不想参与具体的运营。我们也想学学北京、上海的模式，但这边（南海区）的村集体观念不一样。”

对上述旅游集团对村集体换届影响项目持续经营的担心，该南海分局人士解释，使用集体土地经全体村民表决过，且2/3村民同意，关于土地流转的年限、价格、入股与分红比例均在协议合同中有约束，自新《土地管理法》正式实行后，集体经营性用地入市在法律上已被承认，“基本上没有大问题”。

据介绍，上海金山区的99宗农村集体土地入股时限为40年。根据《中华人民共和国农村土地承包法》，农村土地租赁合同的最长期限是20年，超过20年的部分无效，该项目公司应是与村集体约定20年+20年的租期，在第一个20年到期后续签合同。

南京大学建筑与城市规划学院教授罗震东表示，早在2013年十八届三中全会便提出“在符合规划和用途管制下，集体经营性用地可直接入市参与非农建设”，包括重庆、成都、义乌等地纷纷展开探索。

到了2019年8月，新《土地管理法》颁布，明确规定农村集体建设用地经2/3以上集体成员同意，可以通过出让、出租等方式交由单位或个人直接使用，各地探索集体土地入市的步伐进一步加快。

“不同区位的土地价格不同，边远地区的农村建设用地要跟城市周边村子同地同权同价，这是不可能的，因此在操作上有很多细节待处理。”罗震东认为，土地问题较为复杂，还牵涉到土地财政制度，目前规划部门、农业农村部门等各个条线都在改革，还没有真正大规模地放开。

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