精准实施“微基建”撬动民间投资活力“稳投资”

对话嘉宾——

伍江(同济大学常务副校长、教授，同济大学城市发展与管理研究基地首席专家)

诸大建(同济大学特聘教授、同济大学可持续发展与管理研究所所长，上海交通大学中国城市治理研究院首席科学家)

陈小鸿(同济大学铁道与城市轨道交通研究院院长、同济大学城市交通研究院责任教授)

张尚武(同济大学建筑与城市规划学院副院长)

李舒(同济大学国家创新发展研究院副院长、特聘教授，主持人)

城市治理应该像绣花一样精细。要实现精细化治理，离不开精细化的城市空间。同济大学诸大建专家团队提出，未来以社区为主要场景的城市建设，既要加强以数字化为代表的新基建，继续推进以“铁公机”为代表的老基建，还要精准实施“微基建”。当前“微基建”已经成为稳投资、促民资的“新抓手”，有效激发了民间资本活力，显现出惠民生、拉内需的强劲作用，亟须政策创新支持。在同济大学举行的超大城市社区“微基建”优秀案例分享与智慧治理研讨会上，《半月谈内部版》邀请了城市规划、城市发展、城市治理、轨道交通等领域的专家多视角解读“微基建”。

让城市更加宜居宜业

李舒:诸大建教授团队在今年5月提出“微基建”是城市高质量发展的前提和基本条件，“微基建”应该与传统基建、新基建并行，激活社会资本参与城市建设，推动中国城市高质量发展。提出这个概念的缘由是什么? 如何定义“微基建”?

诸大建:近年来，微更新的概念逐渐普及，包括老旧小区改造在内，关注的主体都是2000年以前修建的小区。但如果新建小区的建造理念没有更新，也没有更高的标准，传统基建和新基建就没有深入到社区最后一公里的抓手，就不能触达老百姓身边的公共服务供给，城市高质量发展就只能停留在技术探讨层面。“微基建”是从人民城市理念出发、对标2035中国城市基本实现现代化而提出的，主要指居民15分钟生活圈内的基础设施和公共服务体系建设。

伍江:回顾历史，唐宋时期中国的城市建设领先全球;鸦片战争后，中国城市建设衰落，城市遭到战乱毁坏。近几十年，我们的城市一直在高速发展，与先进国家的差距不断缩小，在这一阶段不存在“微基建”，多是大拆大建，主要是解决居民生活生产对空间的刚需;而现在我们超大城市的发展已经从增量时代转入存量时代，就更加关注城市质量和细节问题了，例如老旧房屋加装电梯、停车配套、文体场所、绿化空间、垃圾分类等，产生了诸多“微基建”需求。

陈小鸿:城市建设从增量时代转入存量时代，从一味求大转入重精重细，这既是主动选择，也是客观制约。“上海2035规划”强调15分钟生活圈，体现的是公共服务均等化和精细化，体现在交通上，就是要提升城市运行效率。即通过公共服务本地化、在地化建设，让城市居民拥有更多可自由支配的时间，这是城市生活品质提升的表现，也是城市微观层面不断改善的结果。

张尚武:城市发展是有规律的。过去城市建设围绕工业化生产展开，强调生产效率;现在城市建设围绕生活在其中的人展开，强调宜居宜业，要塑造新的内循环，甚至是微循环，大城市开始强调以社区为单元的微观结构改进。

诸大建:如果说老基建、新基建是骨架和神经系统，是城市的“面子”，那么社区“微基建”则属于血肉，是城市的“里子”，跟老百姓生活最接近。

推动城市发展模式创新

李舒:社区是社会的细胞，是城市建设与发展的基础。我国的社区建设通常是自上而下的，由政府、单位或开发商“代建”，居民很少参与规划设计，所以存在很多细节问题，无法与需求适配。近年来各地普遍实施老旧小区改造、社区营造提升等项目，资金主要依靠“政府补贴、居民出资”，但由于社区内部物权和利益主体多元复杂，往往造成立项难、建设难、运营难。“微基建”和过去相比有哪些不同?

诸大建:“微基建”推动了超大城市发展模式的创新。过去的城市更新改造，如果全部市场化，成本太高，居民承担不了;如果完全依靠政府财政拨款，政府资金压力大，很难大面积实施，也很难保障可持续性。而“微基建”是带有社会属性的私人消费，是准公共物品中的俱乐部类产品，创新了投入机制:以项目制为抓手，更加注重发挥居民主体作用，形成政府主导、利益相关者积极参与、市场合作的治理模式，搭建了老百姓有支付意愿、社会资本有参与空间的平台，有效破解了难题。

以老旧小区加装电梯为例，尽管各地政府纷纷出资补贴，但居民仍需分担不菲的成本，1楼和6楼的居民对电梯的需求度不同、电梯可能影响采光，以及后续运营成本等因素，使得居民很难达成共识，推进困难。上海市殷行街道采取“微基建BOT模式”，居民无需预付装梯费，由电梯公司出资建设，从开始使用之日起向电梯公司缴纳使用费，期限为15年(使用费按比例分摊:6楼每年3100元;5楼2400元;4楼1800元;3楼1200元;2楼600元;1楼0元，考虑到物价指数和人力成本随时间递增，使用费每5年增长6%)。此外，居民和企业约定，企业有权获得电梯内广告开发权，用来补贴电梯使用15年期间的管理和运维费用。15年后，电梯的所有权、使用权、收益权归该栋居民所有，企业则在同等条件下享有提供维修维护服务的优先权。这一模式使上海老旧小区改造按下“快进键”，2019年上海通过业主意愿征询完成加装电梯立项的居民楼达到624幢，超过了过去7年之和。这种模式下，政府仅需承担使用费用补贴等引导资金，企业有一个长期且相对稳定的收益保障，愿意带资改造和运营，业主通过让渡一定年限的运营权、收益权和广告位开发权，解决了电梯后期运营保养问题，各方利益都得到充分保障。

“蚂蚁雄兵”激活民间资本稳定社会投资

李舒:诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说:中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。城市是社会财富的容器，集中了各类资源、资本、劳动力和创新思维，当然是生产力的中心、社会发展的驱动器。“微基建”如何驱动城市发展和创新，怎样激活民间投资?

诸大建:“微基建”覆盖三种类型。一是针对过去社区建造标准低的服务补缺，诸如加装电梯、改造车棚等;二是针对社区公共服务短板，如社区医院、康养、无接触物流配送服务等;三是用AI技术建设社区大脑，让人工智能进社区，这不同于新基建中的大型数字化基础设施，而是通过精准记录和分析等，服务居民具体的生活需求。

这三种类型的“微基建”都能够有力促进经济双循环。相对于传统基建，城市“微基建”单体投资规模小，但量大面广，集聚起来可以形成“蚂蚁雄兵”的能量。以上海为例，老旧住宅改造，上海约有1.4亿平方米的存量，按1000元/平方米计算，预计可以带来1400亿元的投资拉动;加装电梯，上海的市场需求约25万台，每台电梯价格约65万，预计可拉动投资超过1600亿元。与上海数字化新基建三年投资2700亿元对照，“微基建”的能量并不小。

精细化推进“微基建”急盼政策创新

李舒：从您举的例子可以看到，“微基建”并不微，对稳投资、惠民生、拉内需效果明显，要精细化实施“微基建”，当前还面临哪些难题和瓶颈？

诸大建:第一，“微基建”还处于探索阶段，需要政府、投资方、居民各方一事一议，共同协商，寻找出最优化的建设和运营方案。由于没有“微基建”项目清单和标准化建设指南，会造成政府部门因为怕担责任不敢决策拍板，民间投资怕有合约风险不敢投资的情况。

第二，“微基建”合规化会触碰“高压线”，如地下空间的有偿使用、消防合规、建筑空间的性质变更、更改部分建筑容积率等问题，任何一项都可能遇到政策障碍，看似是“微基建”，但审批事项一点也不少，常常出现“卡脖子”。

第三，“微基建”涉及到的空间产权错综复杂，涉及实体空间和虚拟空间的所有权、运营权、收益权，需要建立更为清晰的权益分类管理和运营规则，需要建立起“微基建”运营的价值实现体系和配套政策，确保权益可明细，收益有保障，群众有获得感。

伍江:大基建时代，政府主导参与的模式确保了城镇实现快速建设和发展。“微基建”由居民协商规划，确定投资与收益边界，通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益及补偿等方式，吸引企业、居民及各类社会力量参与投资、建设、运营。过去几年，城市更新推动缓慢，是因为在微观层面没有找到价值。经济学家应该研究城市建设背后的价值规律。“微基建”、老基建和新基建，纯粹依靠老百姓不可能推进，完全靠政府也不可能完成，需要吸引更多的市场主体介入，而市场主体是为价值而来的。要建立起“微基建”的投资和收益模型，靠市场运营就可以收回投资的，放开让社会资本参与，需要政府补贴或政府采购服务的，要有细化的可执行的政府采购清单。

诸大建:“微基建”要想在全国推广，我有三条建议：

一是将“微基建”纳入城市建设的统一规划，政府部门组织编制“微基建”清单和项目建设指南，明确不同类型的微基建，如何建立起不同的运营模式，政府如何出资，居民如何参与，划出清晰的投资和收益边界。有了这个投资目录清单，就找到了社区民生需求与民间投资的接口。否则，“微基建”项目散乱在千万个社区，街道又没有对接民间资本的强大能力，“微基建”就难以系统化启动和建设。

二是政府部门要建立“一键式服务”模式，为“微基建”建设和运营开好路，服好务。“微基建”看起来都是“小项目”，但管理部门一个都不少，审批事项一项也不能缺，这需要政府部门简化“微基建”的审批流程，以满足民生需求为导向，广泛吸引民间资本参与投资，创造良好的“微环境”和便民化措施。

三是在理顺产权、经营权和收益权的基础上，推进社区服务业态的升级，比如说可以将现在的一些物业公司升级为社区整合服务供应商，一个物业平台提供多项社区服务，建立起市场化运营模式。通过政府采购服务和居民购买服务，培育更强更多的市场化主体，不仅可以拉动投资，还可以建立起多层次的就业体系，全面激活社区活力。这是社区的发展动力，也是城市可持续发展的动力。

伍江:“微基建”不单改善生活，它既是生活空间的提升，也是生产空间的创造。过去我们把生产和生活空间一分为二，现在我们需要持续创新融合，在生活空间中创造出生产空间，为城市创造新的价值。(文字整理:同济大学国家现代化研究院副研究员 杨文宇)

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