商业银行法修改奠定银行业发展制度基础

10月16日，人民银行发布关于《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（下称“建议稿”）公开征求意见的通知。这是自商业银行法于1995年施行，2003年和2015年两次修订之后，时隔五年再次修订。事实上，2018年9月十三届全国人大常委会便将商业银行法修改纳入立法规划；2020年1月16日，央行2020年金融法治工作电视电话便明确“2020年要加快推进人民银行法、商业银行法等重点立法”。

相较于2003年大幅修订和2015年微幅调整（删掉存贷比指标），这次修订有较多调整，特别是对国际监管规则的重大调整进行了充分吸收。例如，明确商业银行应当遵守宏观审慎管理和风险管理要求，还纳入了对系统重要性银行的监管要求，如系统重要性商业银行依法接受央行的并表监管，执行附加监管要求（包括附加资本和总损失吸收能力等），以及制定系统重要性商业银行的恢复和处置规则；明确了合格的资本补充工具，包括转股型或者减记型无固定期限资本债券、二级资本债券，将永续债等创新工具正式纳入银行资本范畴等。

2017年全国金融工作会议为中国金融改革确定了重点任务和方向，强调金融回归本源，更好地服务实体经济；治理金融乱象，防范化解金融风险；强化行为监管，保护金融消费者权益等等。

与上述几个政策导向相适应，“建议稿”一是为加强对小微、普惠金融的支持提供制度保障，包括明确区域性中小银行的本地化经营要求，强调未经批准，不得跨区域展业；删除《商业银行法》中“商业银行贷款，借款人应当提供担保”的表述，鼓励商业银行对小微、普惠客户发放信用贷款等。二是从源头防范金融风险，高度重视商业银行公司治理与股权管理。“建议稿”将公司治理单独作为一章，对组织形式、股东会、股东义务、董事会职责、董事出现、独立董事、专门委员会、监事会、高级管理层、内部控制、内部审计、信息披露、激励约束、关联交易管理等方面做出全面要求。需要指出的是，相关要求与银行监管部门在过去两年中已经发布并执行的各项监管规则基本一致。相当于将以往的部门规章上升到了法律层面，有助于提高监管规则的执行效果。三是明确了存款保险机构的主要职责和功能，为完善金融安全网、构建更有效率的金融机构退出和风险处置制度，奠定了法律基础。

2003年至今，随着金融改革和利率市场化的不断推进，银行业在实践中出现大量的业务创新，突破了法律原有的规定。这些创新中，有的是金融市场发展的必然趋势，符合经济发展需要，有必要在法律中进行认可；而有些创新，如利用影子银行等通道，突破分业限制，导致严重的交叉金融风险隐患，则需要从立法层面上加以规范。对前者，“建议稿”明确了商业银行的范围，纳入了金融改革过程中新创立的机构类型（如村镇银行），同时拓展了银行的业务范围，新增了“办理衍生品交易业务”“办理贵金属业务”和“办理离岸银行业务”等三类业务。此外还将原有的“代理发行、代理兑付、承销政府债券”调整为“代理发行、代理兑付、承销政府债券及其他债券，证券交易所发行的证券除外”。对后者，“建议稿”则强调，“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”。强调分业监管，并不是否定商业银行的综合化经营实践（即通过获取相应的牌照来开展信托和证券经营业务），更多是限制非持牌的跨市场交易和投资行为，以降低交叉性金融风险，推动商业银行专注主业。

总体来看，作为银行业的基本大法，《商业银行法》此次大修，是对金融改革和银行业实践层面出现的许多新问题、新趋势的回应，明确了商业银行经营管理和业务创新的边界和目标，为银行业的长期可持续发展，以及更好地服务支持实体经济，奠定更坚实的制度基础。

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