建立建设用地统一市场最大难点：破解地方政府土地财政依赖

  不可预知的新冠肺炎疫情还在全球蔓延，市场预计全球经济将面临严重衰退。在外部和内部双重挤压下，如何有效地释放经济增长潜力，缓解经济下行压力，保证深化供给侧结构性改革顺利推进，是各级政府一直在致力的一项重要工作。

  4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“意见”）。在业内专家看来，推动土地、人才、资本、技术、数据等要素市场化改革，对稳增长、稳就业等方面都具有重要作用。

  在与房地产行业紧密相关的土地要素市场化配置方面，意见提出了四点要求，分别为建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制。

  尤为需要注意的是，在意见的具体表述上，制定不动产登记法、产业用地市场化配置均为首次在中央文件中出现，其重要性不言而喻。在深化供给侧结构性改革的浪潮中，这份意见释放出了什么样的信号，未来的土地市场会发生什么样的转变，又会为房地产行业带来了怎样的新机遇？

  为此，4月9日——11日，中国房地产报记者分别约访了国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任黄征学、中国人民大学公共管理学院土地管理系教授张正峰、北京师范大学法学院教授宋刚，以及北京市盛廷律师事务所主任毕文强，盛廷律师事务所合伙人、北京市法学会农村法治研究会理事潘金忠，他们都是中国土地制度改革长期的观察者、研究者和实操者，有的人还曾参与过土地政策的制定工作。

  在这场深刻而富有远见的激烈交锋中，他们将用独特的视角来讲述这场变革背后的故事，以及对未来的思考。

  危机与变革

  中国房地产报：此次意见的出台释放了什么样的信号？意见中关于推进土地要素市场化配置制度的核心问题是什么？

  黄征学：要素市场化改革是深化供给侧结构性改革的重要方面，也是进一步释放经济增长潜力的重要举措。在当前经济下行压力加大的背景下，推动土地、人才、资本、技术、数据等要素市场化改革，对稳增长、稳就业等方面都具有重要作用。就土地而言，土地对重要战略区域发展、重要产业发展还有着保障功能。

  在具体表述上，产业用地市场化配置是首次在中央文件中被提及，这表明土地市场化配置范围从传统的工业向工业、服务业、混合产业用地转变，供地方式也从出让转向长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等多种方式。同时，为保障重点区域和重点产业用地，意见提出建设用地指标使用更多由省级政府负责，要探索建立全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易的机制，突出用市场手段解决土地年度供应计划不足。

  国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任黄征学

  张正峰：在我国以前的试点或地方实践中就曾提到过建立健全城乡统一的建设用地市场、鼓励盘活存量用地等。比如，过去广东省在土地制度改革中就曾较早地提出要构建城乡统一建设用地市场。也就是说，虽然在土地要素市场化配置方面很多的提法和思路并非首次公开出现，但加强土地要素市场化配置，是能够进一步发挥和显现出土地资产价值。因为土地本身是二元性的，一个是自然属性，另一个是资产属性。目前我国土地要素市场化程度并不高，特别是农村土地市场化很低。

  宋刚：意见最鲜明的特色就是明确了土地要素市场化配置这个概念，不仅强调土地是重要的市场经济要素和重要经济资源 ，还强调要通过市场化方式配置土地要素。这意味着必须消除阻碍要素交易的各种不利因素，促进土地要素交易市场的形成。例如，当前城乡建设用地的二元体系，并未形成统一建设用地市场，一方面， 国有土地无偿划拨使用范围过宽，该部分土地要素未能纳入市场化配置；另一方面，农村集体建设用地入市尚缺乏具体配套制度，阻碍农村建设用地市场化。只有在这两个方面同时发力，方可形成统一土地要素市场，提高土地要素利用效率。

  可以认为，意见释放了国家对土地资源市场化配置改革的决心，为激活土地资源的经济价值明指明了方向。

  毕文强：意见是加快全国范围经济良性内循环的重要举措，对目前国民经济各项生产要素如何发展配置提出了明确的要求。同时，意见也是对十九大报告提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”的落实。

  与以往相比，意见在一贯宏观、全面的基础上，对于如何市场化配置提出了明确而具体的做法。本次意见更具实操性，为各地方政府如何构建建设用地市场指明了方向，标志着我国土地要素市场改革进入了实质性阶段。比如，针对建立健全城乡统一建设用地市场，明确指出需要在立法层面、制度层面作出改革，提出修改土地管理法的实施条例，制定经营性建设用地入市意见，建立入市后的增值收益分配制度，建立公共利益征收相关制度。

  潘金忠：对比此前中央层面下发的土地政策文件可以发现，意见一方面要解决日益增长的建设用地需求，尤其是市场配置土地资源需求与节约集约土地、切实保护耕地面积等供给方面的矛盾。另一方面要解决建设用地市场供给不足与现有存量建设用地闲置、低效之间的结构矛盾。如完善以公共利益需要为目的的集体土地征收制度，从国土空间规划、征收用途细分方面减少对耕地的侵占；利用集体经营性建设用地存量，扩大建设用地市场供给，减少因经济发展需要对耕地的进一步侵占；鼓励或通过立法规定部分投融项目退出划拨用地目录，以市场配置方式增加用地成本、资产总量和融资能力，促节约进集约利用土地等。

  利益分配是关键

  改革仍有难点

  中国房地产报：在农村集体经营性建设用地入市和农村土地征收制度改革的过程中，我们面临的最大阻力是什么？在利益分配机制方面有着怎样的探索？

  黄征学：不论是农村集体经营性建设用地入市还是土地征收制度改革，利益的分配都是非常重要的。2014年开展农村“三块地”改革（指农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）试点的33个地区中，对利益分配机制都有过探索，但没有形成共识。总体而言，政府让利大的地方，土地制度改革推进顺利。当然，农村集体经营性建设用地入市还存在入市主体、入市途径、农村集体经济组织履职能力等难点问题，在全国难用一种模式推广应用。土地征收制度改革中公共利益的界定也是难点，因此，意见首次明确要求“建立公共利益征地的相关制度规定”。

  中国人民大学公共管理学院土地管理系教授张正峰

  张正峰：目前来说农村土地征收制度改革在去年的土地管理法修订过程中的改动是比较大的，最重要的就是明确了公共利益的一些征收名录，这是非常大的进步。过去，无论土地是否涉及公共利益基本都是靠征收来获取的。

  在农村土地征收制度改革过程中有两点需要重视。一是要保证农民的知情权，二是要做好对农民补偿多元化配置方案，这两点是保障农民能够可持续生计关键。农村集体经营性建设用地入市增值收益分配也是很关键的一点，这也是过去地方试点不断探索的。我认为，就增值收益分配来说，作为所有者的农村集体应该占到大部分，剩余的分配给农户，政府在这个过程中扮演着收费并服务角色，需要制定好分配比例。

  北京师范大学法学院教授宋刚

  宋刚：集体经营性建设用地入市必然要求相应地调整农村土地征收制度，否则很难做到集体经营性建设用地真正入市。今后难点是如何协调农村土地征收与集体经营性建设用地直接入市的关系。可以预测，对集体土地的征收将逐渐压缩甚至在经营性建设用地领域取消征收。

  后续增值分配制度是集体建设用地入市的核心问题，合理的后续增值分配制度，一方面可以为征收提供解决思路（如大幅度提高征地赔偿）。另一个方面，这是真正保护农民切身利益的核心机制，因为集体土地的所有权归属“集体”而非农民或农户，因此增值收益如何在集体、农户之间分配，对于农民利益攸关。

  毕文强：建立建设用地统一市场的最大难点就是解决地方政府土地财政依赖，即如何在地方政府财政不受到巨大冲击情况下，实现城乡土地同地同价。新中国成立之初，我国实行的城乡二元体系对于建立中国的工业化体系有着重要的作用，但现在这一体系已严重阻碍了经济的发展，最明显的就是国有建设用地与集体建设用地的巨大价值差异。这种差异某种程度上成为了地方政府土地财政的重要支撑，也是农村土地征收纠纷不断的根本原因。

  应该明白，即便是建立了统一的建设用地市场，仍需要地方政府主导农村集体建设用地的入市活动。建立后续增值收益分配制度的意义就在于此，即集体经营性建设用地一旦入市、同地同价后，由此产生的发展红利、增值收益需要有相对公平的利益分配机制和长效机制，以保证地方政府、集体经济组织、社会资本等各方主体的利益平衡。

  盛廷律师事务所合伙人、北京市法学会农村法治研究会理事潘金忠

  潘金忠：关于集体经营性建设用地入市的问题，《土地管理法》从满足相关规划、使用用途以及依法登记等方面做出了界定，应该说满足这些条件的建设用地比例不是很大。同时，土地管理法实施条例（征求意见稿）进一步对是否满足开发所需的基础设施配套等作出要求，客观上也排除了很多已经出租、自建、合作开发的地块。所以如何解决或帮助集体经济组织解决上述障碍，是全面推进入市交易的重要前提。另外，由于我国尚未对集体经济组织进行立法，多数区域也未建立起农村集体资产监督管理机制，所以对于入市交易的村民决议范围以及前期的土地整理活动需要格外重视，尤其是相关单位或者个人通过前期土地整理博取巨额利益等情况。对于集体经营性建设用地入市增值收益，条例征求意见稿并未规定。我认为，从物权的处置、收益的角度，相关增值收益应当全额归属集体经济组织，地方政府可以通过税收方式予以调节。

  多样化供地

  政府和企业双赢

  中国房地产报：多样化的供地方式，对政府和企业分别意味着什么？

  黄征学：多样化的供地方式是为了让企业有更多选择，也是为了让政府能掌握更多的主动权。譬如，很多中小企业流动资金不足，一次性缴纳土地出让金，财务成本的压力较大，如果选择长期租赁方式，资金压力就会减少。对政府而言，采用租赁方式供地能及时收回因各种原因倒闭破产企业的土地，加快盘活存量土地资产。当然，这对自然资源部门的精细化管理以及制度建设提出更高的要求。如，企业最关心的弹性年期供地和先租后让供应的土地如何抵押、如何融资等等。

  毕文强：多样化供地对企业是一个大利好。一些个人或企业由于响应地方政策，很早之前就拿到了土地使用权，由于地方经济与城市建设快速发展，可能原来相对偏辟的地方几年之后就成为城市的新城中心了。这种情况下，土地增值巨大，但由于土地用途仍然为原来的工业用地，持续要求使用权人必须保持工业用途，是不符合实际情况的，也是对社会资源及要素的巨大浪费。如果地方政府或其他人借机收回土地，通过权力寻租进行用途改变，从而获得巨额利益，一方面会产生严重的经济纠纷，另一方面也是对地方政府公信力的巨大破坏，对于整个社会治理都会产生严重挑战。因此，意见通过调整完善用地政策来解决类似问题，是一个巨大的进步，是国家关于土地要素治理水平的进一步提升。

  潘金忠：多样化供地改变了我国工业用地一级市场上单一的建设用地使用权出让格局，通过租赁、先租后让、弹性年期供应，作价出资等，丰富了一级市场的交易方式，推动产业类型用地的转换。这一方面能降低用地单位的土地利用成本，另一方面能消化各工业园区闲置的土地资源，促进招商引资，从供给侧推进工业用地资源的充分、有效、合理利用。

  盘活存量

  增减挂钩释放新动能

  中国房地产报：运用市场机制盘活存量土地和低效用地的关键和阻力是什么？农村建设用地增减挂钩政策下建设用地的释放与发展又是什么？

  黄征学：盘活存量建设用地最大的问题是利益主体的多元性和复杂性，其中，税费制度在调节土地使用权人和政府关系中发挥重要作用，政府让利多的地方，存量土地盘活阻力相对较小，反之，阻力较大。在实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展过程中，土地的需要也比较大，意见从深化宅基地改革、推进建设用地整理和完善城乡增减挂钩等方面提出了建议，总的要求是盘活存量建设用地，尽量少占或不占耕地。

  张正峰：在盘活农村存量建设用地方面，地方上有很多实践。以上海的农村集体建设用地减量化为例，减量的一个是农村居民点，另一个是农村集体工业用地。在这个过程中，我们可以发现阻力来源有四，一是高成本带来的资金压力；二是农民是否能够分享到足够的利益；三是农民是否愿意搬迁；四是盘活存量建设用地涉及的激励性或限制性政策保障是否跟得上。

  就农村建设用地增减挂钩来说，关键在于落地执行的过程是否严格规范化。现在，城市建设用地不足，但农村建设用地利用效率低，或占地面积较大的问题很突出。通过增减挂钩可以使建设用地在城市和乡村之间保持平衡，既解决了农村建设用地利用效率低，又缓解了城市建设用地不足的问题。

  宋刚：在国有企业存量用地盘活利用方面，主要有两个难题，一是土地用途的转变问题，例如工业用地转换为建设用地，必将引起规划的变动；二是利益增值问题，许多国有企业的存量用地是划拨而来，盘活利用的收益可能是巨大的，要明确其收益归属和分配机制。在建设用地增减挂钩政策下，农村建设用地的释放存量，途径有二，一是宅基地的流转入市，二是现有农村集体企业的建设用地的流转。

  跨区域的建设用地、补充耕地的指标交易机制，可以实现跨区域的建设用地增减挂钩政策，从而在全国范围的耕地面积不变前提下，通过指标交易，增加经济发达地区的建设用地供应量。

  北京市盛廷律师事务所主任毕文强

  毕文强：在盘活存量建设用地的过程中，国有建设用地的盘活主要集中在城市，集体建设用地的盘活主要集中在农村。城市中的国有建设用地通常为国有企业划拨用地，由于国家经济转型的快速发展，许多国有企业已经名存实亡，有得甚至已经转手卖出。因此，权属纠纷是阻力之一。在农村，由于土地法的限制，经营性建设用地数量并不大，建设用地主要集中在宅基地、乡镇企业和公共设施上，其中又以宅基地为主，所以深化宅基地改革就显得非常必要。但是也需要注意，广大集体经济成员的财产权力必须得到保障，否则会非常容易产生纠纷。

  农村建设用地增减挂钩政策，本质是农村耕地的保护性政策，目前来看尤其重要。其核心是在农村土地上，增加的集体建设用地与复垦的耕地应当实现平衡，即达到建设用地总量没有增加、耕地总量没有减少的效果。因此，在增减挂钩政策下，建设用地的释放与发展取决于农村宅基地改革与建设用地的整理程度。

  土地管理体系将更加完善

  中国房地产报：完善土地利用计划管理的意义是什么？目前我们的土地管理体系存在着哪些瓶颈？

  黄征学：完善土地管理是提高土地要素保障的重要内容。传统的土地管理，特别是土地利用年度计划管理，指标不合理、灵活性不足、市场化不够。意见针对这些问题提出要在实施年度建设用地总量调控制度的前提下，减少指标分配的层级，由省级政府统筹指标的使用；健全建设用地供应三年滚动计划，增强土地管理灵活性；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，在土地计划管理中注入市场因素。总体而言，完善土地计划管理，对保障重点区域、重点产业用地都将发挥重要作用，有助于高质量发展动力系统和现代产业体系的构建。

  毕文强：现行的土地管理体制的管理制度相对僵化，对农村集体土地的规范较少，导致农村集体土地及宅基地管理缺失。由于土地征收制度过于粗放，也致使对地方政府土地财政的监管不到位。法律法规本身就有滞后性，这些弊端其实是国家经济迅速发展、城镇化进程速度加快后所显露出来的。一体化的土地要素市场可以从根本上解决这些问题。

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